Postanowienie NSA z 2 lipca 2013 r., I OW 3/13

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 2 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta L. z dnia 28 grudnia 2012 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta L. a Prezydentem Miasta K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku E. M. i ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego postanowił wskazać Burmistrza Miasta L. jako organ właściwy

Sprawa

w sprawie

Skład

Sędzia NSA Małgorzata Borowiec przewodniczący, sprawozdawca
Sędzia NSA Monika Nowicka
Sędzia del. NSA Jolanta Sikorska
st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński protokolant

Uzasadnienie

Burmistrz Miasta L. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku E.M. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu wniosku podał, że pismem z dnia 5 października 2012 r. Prezydent Miasta K. przesłał mu podanie E.M. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, wraz z aktami sprawy, celem załatwienia według właściwości. Przy piśmie tym wskazano, że miejscem zamieszkania strony jest L., ul. [...] oraz że ww. nigdy nie był zameldowany na terenie Gminy Miejskiej K., zatem Prezydent Miasta K. nie jest organem właściwym do rozpatrzenia sprawy.

Burmistrz Miasta L. stwierdził, że nie jest właściwy do rozpoznania wniosku E.M., bowiem zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), wniosek o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych składa się do organu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania wnioskodawcy. W ocenie Burmistrza, w niniejszej sprawie miasto L. nie może być uznane za miejsce zamieszkania E.M. z uwagi na brak spełnienia przesłanek określonych w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 63 ze zm., dalej w skrócie K.c.). Adres zamieszkania strony, tj. L. ul. [...], jest bowiem siedzibą Wojewódzkiego Szpitala [...] w L., w którym strona przebywa na hospitalizacji. Z korespondencji otrzymanej ze szpitala wynika, że E.M. przebywa w tej placówce na detencji, a więc jego pobyt ma charakter przymusowy, w oparciu o stosowne orzeczenie sądu. W związku z tym brak jest podstaw do twierdzenia, że zamiarem wyżej wymienionego było skupienie swojego centrum życiowego na terenie L. Jest to bowiem niezbędnym warunkiem ustalenia miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 K.c.

Ponadto podał, że E.M. w L.nie posiada i nigdy nie posiadał zameldowania czy to na pobyt stały, czy czasowy, a dowód osobisty został mu wydany przez Prezydenta W. We wniosku jako miejsce zamieszkania wskazał adres w K., ul. [...], zaś z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. otrzymuje świadczenie z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego.

Prezydent Miasta K. w odpowiedzi na wniosek wniósł o wskazanie Burmistrza Miasta L. jako organu właściwego do rozpoznania wniosku E.M. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego oraz o orzeczenie o kosztach postępowania sądowego, w tym kosztach zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi podał, że E.M. w dacie złożenia wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, tj. na dzień [...] stycznia 2012 r., faktycznie zamieszkiwał w L. przy ul. [...] i wskazał w nim jako ostatni adres zamieszkania – [...] w K., to jednak na podstawie danych z ewidencji ludności ustalono, iż E.M. nie był nigdy zameldowany na terenie K. Burmistrz Miasta L. w piśmie procesowym z dnia 14 marca 2013 r. stwierdził, że stanowisko Prezydenta Miasta K. zaprezentowane w odpowiedzi na wniosek jest błędne, albowiem na dzień złożenia wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego E.M. przebywał w Gminie L. przymusowo. Było to związane z umieszczeniem go, na mocy orzeczenia sądowego, w szpitalu [...], w związku z popełnieniem czynu zabronionego. Wobec powyższego, Gmina L. nie może być uznana za miejsce zamieszkania E.M. Ponadto powtórzył argumentację zawartą we wniosku. Dodał również, iż podnoszony przez Prezydenta Miasta K. fakt braku w aktach sprawy jakiejkolwiek informacji dotyczącej pobierania przez ww. zasiłku stałego w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w K. nie oznacza, że nie miało to miejsca. Okoliczność pobierania tego zasiłku została bowiem ustalona przez wnioskodawcę w rozmowach telefonicznych z pracownikiem Wojewódzkiego Szpitala [...] w L. oraz pracownikiem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., a notatki sporządzone z tych rozmów znajdują się w aktach sprawy. Ze względu na brak możliwości uzyskania przez wnioskodawcę stosownych dokumentów, wniósł on o wystąpienie przez Naczelny Sąd Administracyjny do:

1. Wojewódzkiego Szpitala [...] w L., celem potwierdzenia przebywania E.M. w tej placówce oraz przedłożenie orzeczenia sądowego, na podstawie którego przebywa on przymusowo na terenie Gminy L.;
2. Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., celem udzielenia informacji na okoliczność przyznania i wypłacania E.M. zasiłku stałego, wraz z kopią decyzji przyznającej to świadczenie.

W piśmie z dnia 29 kwietnia 2013 r. p.o. Zastępca Dyrektora ds. Lecznictwa Wojewódzkiego Szpitala [...] w L. poinformował, iż E.M. przebywa na detencji w oddziale [...] od dnia [...] czerwca 2012 r., na mocy postanowienia Sądu Rejonowego [...] sygn. akt [...]. Dodał, iż w chwili obecnej nie jest w stanie określić daty zakończenia leczenia.

W piśmie z dnia 9 maja 2013 r. Zastępca Dyrektora Pomocy Środowiskowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. podał, iż na podstawie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2011 r. E.M. został przyznany zasiłek stały od dnia [...] września 2011 r. do dnia [...] marca 2014 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. W związku z tymczasowym aresztowaniem w/w, realizacja powyższego świadczenia została zawieszona od dnia [...] listopada 2011 r., po czym określono nowy sposób wypłaty przedmiotowego świadczenia, zaś na podstawie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2012 r. zainteresowanemu przysługuje zasiłek stały od dnia [...] października 2012 r. do dnia [...] marca 2014 r. w wysokości [...] zł miesięcznie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).

Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta L. a Prezydentem Miasta K., albowiem oba ww. organy uznawały się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku E.M. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Wniosek niniejszy jest dopuszczalny, bowiem organy te nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia.

Przepisami określającymi właściwość miejscową gmin w sprawach z zakresu świadczeń rodzinnych jest art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz § 10 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r., poz. 3). Stosownie do tych regulacji, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o ustalenie prawa do świadczenia (art. 23 ust. 2 cyt. ustawy), zaś w przypadku osoby, która nie ma miejsca zamieszkania, właściwą miejscową gminą jest gmina czasowego pobytu osoby składającej wniosek (§ 10 cyt. rozporządzenia).

Ustawa o świadczeniach rodzinnych, jak również powołane rozporządzenie, nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 K.c., miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle cytowanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu).

W związku z powyższym, w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należy ustalić, czy E.M., jako osoba ubiegająca się o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, posiada miejsce zamieszkania. W przypadku ustalenia, że nie posiada on miejsca zamieszkania, ustalenia będzie wymagało aktualne miejsce jego czasowego pobytu.

Z akt sprawy wynika, że E.M. posiada dowód osobisty wydany przez Prezydenta W., jednak nigdy nie posiadał zameldowania na pobyt stały lub czasowy. Brak jest zatem podstaw do uznania, że podany przez niego ostatni adres zamieszkania, tj. K., ul. [...], był jego adresem zameldowania. Obecnie E.M. przebywa w Wojewódzkim Szpitalu [...] w L. na detencji i nie jest możliwe ustalenie daty zakończenia jego hospitalizacji. Pobyt wnioskodawcy w tym szpitalu ma charakter przymusowy i nie stanowi przejawu jego woli, bowiem został on do niego skierowany na mocy orzeczenia sądu karnego. Z uwagi jednak na fakt długiej hospitalizacji oraz brak możliwości dokładnego ustalenia daty jej zakończenia, przyjąć należy, iż w chwili obecnej szpital w L. jest miejscem czasowego pobytu E.M. W związku z powyższym, właściwy organ w tej sprawie należy ustalić na podstawie § 10 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. Skutkuje to wskazaniem Burmistrza Miasta L. jako organu właściwego do rozpoznania wniosku E.M. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego.

Powyższej oceny nie zmienia fakt pobierania przez wnioskodawcę zasiłku stałego z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., bowiem świadczenie to jest przyznawane w trybie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362, ze zm.).

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.

Odnosząc się natomiast do wniosku Prezydenta Miasta K. o zwrot kosztów postępowania sądowego, wyjaśnić należy, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 199 P.p.s.a.). Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 200, 201, 203 i 204 powołanej ustawy i tylko w tych przypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami (art. 209 P.p.s.a.). Żaden ze wskazanych przepisów nie przewiduje możliwości zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym z wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość poniesionych przez organ biorący udział w tym postępowaniu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OW 94/08 LEX nr 575377).