Postanowienie NSA z 2 marca 2016 r., I OW 3/16

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 2 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Opola o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Opola a Prezydentem Miasta Poznania i Starostą Powiatu Polkowice w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania

Sprawa

sprawy ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie G. (lub M.) K. umieszczonej w pieczy zastępczej postanawia: wskazać Starostę Powiatu Polkowice jako organ właściwy w sprawie.

Skład

Sędzia NSA Jan Paweł Tarno przewodniczący, sprawozdawca
Sędzia NSA Elżbieta Kremer przewodniczący
Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz przewodniczący

Uzasadnienie

Wnioskiem z 21 grudnia 2015 r. Prezydent Miasta Opola zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Poznania i Starostą Powiatu Polkowice w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy dotyczącej ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej G. (lub M.) K. umieszczonej w pieczy zastępczej.

W uzasadnieniu wniosku Prezydent Miasta Opola wskazał, że stosownie do art. 191 ust. 1 pkt 2 ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t. j. Dz.U. z 2013 r. poz. 135 ze zm.) średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Wnioskodawca zaznaczył, że niniejsze postępowanie dotyczy ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej G. (lub M.) K. urodzonej 29 sierpnia 2011 r. Podkreślono, że 21 kwietnia 2015 r. małoletnia wraz z matką przyjechały do Opola z Poznania. Tego samego dnia matkę małoletniej – J. K. ze względu na atak histerii w publicznym środku transportu na terenie Opola, zatrzymano i umieszczono na oddziale psychiatrii w Wojewódzkim Zespole Neuropsychiatrycznym w Opolu. Jednocześnie małoletnią przekazano interwencyjnie do ośrodka instytucjonalnej pieczy zastępczej – Domu Dziecka przy ul. P. [...] w Opolu. Dyrektor tejże placówki, przedstawiając stan faktyczny, zwrócił się w trybie pilnym do Sądu Rejonowego w Opolu – Wydziału Rodzinnego i Nieletnich o wydanie właściwego postanowienia. Następnie w drodze postanowienia z 22 kwietnia 2015 r., III Nsm 412/15, Sąd postanowił zarządzić natychmiastowe umieszczenie małoletniej w instytucjonalnej pieczy zastępczej, w której pozostaje do chwili obecnej. Celem wstępnego ustalenia powiatu właściwego do ponoszenia opłat, Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Opolu, będący jednostką budżetową i wykonujący zadania w przedmiocie pieczy zastępczej na terenie Miasta Opola, wystąpił z zapytaniem do Urzędu Gminy Polkowice o figurowanie w rejestrze mieszkańców J. K. i jej córki – małoletniej G. K. W drodze dwóch pism z 4 maja 2015 r. i z 26 maja 2015 r. uzyskano informacje, z których wynika brak meldunku małoletniej i zameldowanie J. K. na pobyt stały od 16 kwietnia 2004 r. do chwili obecnej pod adresem ul. O. [...], [...] Polkowice. W związku, że z uzyskanych od Jo. K. informacji wynikało, że przyjechała do Opola z Poznania, wystosowano również zapytanie o pozostawanie jej i małoletniej w rejestrze mieszkańców tego miasta. W odpowiedzi uzyskano dwie informacje z Urzędu Miasta Poznania z 13 maja 2015 r., z których wynika, że J. K. i jej małoletnia córka nie są zameldowane w Poznaniu. W oparciu o powyższe informacje MOPR w Opolu uznał, że właściwy do ponoszenia opłaty za pobyt dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej jest Powiat Polkowicki, o czym pismem z 1 czerwca 2015 r. poinformowano Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Polkowicach. W odpowiedzi na powyższe pismo PCPR w Polkowicach oświadczyło 15 czerwca 2015 r., że zobowiązuje się do pokrywania kosztów pobytu małoletniej w Domu Dziecka w Opolu. Następnie pismem z 16 czerwca 2015 r. przedmiotowe oświadczenie zostało odwołane, ze względu na dojście do przekonania przez PCPR, że okoliczności sprawy wskazują na zamieszkiwanie matki małoletniej w Poznaniu. Pismem z 29 czerwca 2015 r. MOPR w Opolu podtrzymał swoje stanowisko w sprawie podkreślając, że o ponoszeniu opłat decyduje przede wszystkim miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w pieczy, a w drugiej kolejności miejsce zameldowania, którym od 16 kwietnia 2004 r. są Polkowice. Następnie pismem z 6 lipca 2015 r. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Poznaniu poinformował, że "J. K. zamieszkała Poznań, Hotel "[...]", ul. Ł. [...] korzystała z pomocy w formie pracy socjalnej oraz miała ustalone prawo do świadczeń z opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych od 7 stycznia 2015 r. do 6 kwietnia 2015 r.". Zgodnie z informacją MOPR w Poznaniu pokój w hotelu "[...]" wynajmowała od 27 listopada 2014 r. do 15 maja 2015 r. i zamieszkiwała razem z córką D. R., która jest osobą tożsamą do G. (lub M.) K. (dowodem na co jest skan paszportu tymczasowego małoletniej). Wcześniejsze nieprawidłowe oznaczenie złym imieniem i nazwiskiem małoletniej wynikało z braku woli podania danych córki przez matkę, a następnie podaniem wyłącznie dwóch imion bez jakiegokolwiek nazwiska.

Zdaniem wnioskodawcy rozstrzygnięcie niniejszego sporu może być dwojakie. Jako właściwy uznany może zostać Powiat Poznański albo Powiat Polkowicki. Na aktualnym etapie, po przeanalizowaniu całości materiału dowodowego wnioskodawca optuje za przyjęciem właściwości Powiatu Poznańskiego. Podniesiono, że zgodnie z powołanym na wstępie art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej wydatki na dziecko umieszczone w pieczy ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Jest to ogólna zasada wiodąca prym wśród norm determinujących wskazanie podmiotu finansującego pieczę zastępczą. Brak możności ustalenia miejsca zamieszkania dziecka przed jego umieszczeniem w pieczy powoduje dopiero możliwość zastosowania innych kryteriów wskazanych w art. 191 ust. 2 i ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W niniejszej sprawie do umieszczenia małoletniej w pieczy doszło 21 kwietnia 2015 r., zatem należy rozważyć miejsce zamieszkania dziecka przed tą datą. Wspomniana ustawa nie definiuje "miejsca zamieszkania", co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w Kodeksie cywilnym. Zgodnie z art. 26 § 1 k.c., miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Ojciec małoletniej jest nieznany, a zatem należy rozstrzygnąć w zakresie miejsca zamieszkania matki małoletniej, które to miejsce, zgodnie z brzmieniem art. 26 § 1 k.c. determinuje miejsce zamieszkania dziecka. Mając powyższe na uwadze, należy przytoczyć art. 25 k.c. wskazujący, że "miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu". Przez przesłankę "miejsca zamieszkania" z art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w związku z art. 25 i art. 26 k.c. należy rozumieć miejsce, w którym osoba aktualnie przebywa i ma taki zamiar, koncentrując swoje centrum życiowe w określonym miejscu. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że od 27 listopada 2014 r. do momentu umieszczenia dziecka w pieczy, matka zamieszkiwała w hotelu w Poznaniu. Lakoniczne stwierdzenie MOPR w Poznaniu w piśmie z 23 września 2015 r., że pobyt w hotelu nie jest miejscem zamieszkania należy uznać za niczym nieuprawnione wobec braku jakiejkolwiek argumentacji w tym zakresie. Pobyt w Poznaniu został potwierdzony przez J. K., jak i przez Sąd Rejonowy w Opolu, który w postanowieniu o umieszczeniu małoletniej w pieczy z 22 kwietnia 2015 r. wskazuje, że matka przybyła z dzieckiem z Poznania. Wyjątkowo istotny, zdaniem wnioskodawcy, jest również fakt wielokrotnego pobierania świadczeń lekarskich przez J. K. na terenie placówek medycznych w Poznaniu w 2008 r. i 2015 r. oraz świadczeń w opieki społecznej. Przemawia to za przyjęciem ześrodkowania jej centrum życiowego w tymże mieście.

Wnioskodawca wskazał również, kierując się wyłącznie – jak sam podkreślił – względami ostrożnościowymi, na argumentację przemawiającą za właściwością Powiatu Polkowickiego. Właściwość ta jest alternatywną możliwą do przyjęcia przy założeniu niewystarczającego wywiedzenia właściwości Powiatu Poznańskiego. Podkreślono, że przy przyjęciu niespełnienia hipotezy normy art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, należy uwzględnić kolejne z kryteriów determinujących właściwość powiatu, a mianowicie meldunek w danym miejscu, bowiem zgodnie z art. 191 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Na wstępie należy wskazać, że ze zgromadzonych danych wynika, że małoletnia nie jest zameldowana na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Małoletnia została urodzona poza granicami RP, ale zgodnie z art. 14 pkt 1 ustawy z 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim, niewątpliwie nabyła polskie obywatelstwo. W sytuacji typowej, dziecko po urodzeniu na terenie RP, zgodnie z art. 29 ustaw z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności zostaje z urzędu zameldowane przez kierownika urzędu stanu cywilnego sporządzającego akt urodzenia w miejscu stałego albo czasowego pobytu rodziców albo tego z rodziców, u którego dziecko faktycznie przebywa. Jako, że ojciec małoletniej jest nieznany, to kierownik przy jej urodzeniu na terenie RP wziąłby po uwagę stały pobyt matki, jakim zgodnie z jej meldunkiem jest Miasto Polkowice. Jednakże formułując zapis zawarty w art. 191 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie wzięto pod uwagę sytuacji takich jak zaistniała w niniejszej sprawie, a mianowicie urodzenia dziecka posiadającego obywatelstwo polskie poza granicami RP i niezgłoszenia w żaden sposób tego faktu przez rodzica po przybyciu do kraju. Brak przewidzenia przez ustawodawcę takiej sytuacji nie może skutkować zróżnicowaniem sytuacji powiatów w zakresie obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy. Meldunek małoletniej powinien zostać wywiedziony z meldunku jej matki, do czego z resztą dochodzi w typowych sytuacjach, które służyły ustawodawcy za wzorzec przy ustanawianiu reguły z art. 191 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 191 ust. 16 ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 135 ze zm.): "w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego". Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje w zakresie właściwości do rozstrzygania sporów pomiędzy organami samorządu terytorialnego, zasadę przyznającą właściwość organowi wyższego stopnia (art. 22 § 1 pkt 1), od której w razie gdy brak wspólnego organu wyższego stopnia wprowadza wyjątek przyznając właściwość sądowi administracyjnemu. Art. 191 ust. 16 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w tym przedmiocie reguluje nie ustalenie organu właściwego, a jest trybem rozstrzygnięcia, na której jednostce samorządu terytorialnego ciąży obowiązek ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka. Ciężar spoczywa na jednostce samorządu terytorialnego, a organ jest jedynie wykonawcą obowiązku, realizowanego przez czynność techniczną – wypłaty.

Właściwość w zakresie obowiązku ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej określa art. 191 ust. 1-3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W pierwszej kolejności ponosi je powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Dopiero jeśli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, zastosowanie znajduje zasada określona w ust. 2, zgodnie z którą właściwy jest powiat ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały. W ostatniej kolejności właściwy jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Przejście do kolejnych reguł określania właściwości uzależnione jest od wykazania, że nie da się jej ustalić w oparciu kolejno o przepis art. 191 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny.

Przy ustaleniu powiatu obowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej istotny jest stan faktyczny, który miał miejsce przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej (por. art. 191 ust. 1 ustawy o pieczy zastępczej oraz wyrok NSA z 4 kwietnia 2013 r., I OSK 126/13).

Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej posługując się w art. 191 ust. 1 pojęciem "miejsce zamieszkania" nie definiuje go, co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 26 § 1 k.c., miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że małoletnia G. (lub M.) posiada obywatelstwo polskie, ale nie jest ani nie była wcześniej zameldowana na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast jej matka, J. K., zameldowana jest od 16 kwietnia 2004 r. do chwili obecnej na pobyt stały w Polkowicach [...], przy ul. O. [...]. Z kolei w okresie od 27 listopada 2014 r. do 15 maja 2015 r. J. K. wraz z córką czasowo przebywała, wynajmując pokój, w hotelu w Poznaniu. Jednak z akt sprawy wynika, że nie figurują one w rejestrze mieszkańców Poznania. W tym miejscu należy wskazać, że w doktrynie przyjmuje się, że wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych nie stanowią lokali służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych zgodnie art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., Poz. 150 ze zm.). Tym samym fakt pobytu czasowego J. K. wraz z córką w hotelu w Poznaniu nie oznacza, że miejscem jej zamieszkania jest Miasto Poznań.

Biorąc pod uwagę okoliczności przedmiotowej sprawy, wskazać należy, że w związku z tym, że matka małoletniej jest nadal zameldowana na pobyt stały w Polkowicach przy ul. O. [...], za miejsce zamieszkania małoletniej G. (lub M.) przed umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy zastępczej należy przyjąć Polkowice. W związku z powyższym stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie, na podstawie art. 191 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, organem właściwym do rozpoznania sprawy dotyczącej ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej G. (lub M.) K. umieszczonej w pieczy zastępczej jest Starosta Powiatu Polkowice.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.