Postanowienie NSA z 24 czerwca 2015 r., I OW 30/15

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 24 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta C. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta C. a Prezydentem Miasta B. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku R. P.

Sprawa

w sprawie pomocy finansowej postanawia: wskazać Prezydenta Miasta B. jako organ właściwy w sprawie

Skład

Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska Sędzia del. NSA Jolanta Sikorska (spr.)
starszy asystent sędziego Joanna Ukalska protokolant

Uzasadnienie

Burmistrz Miasta C. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy nim i Prezydentem Miasta B. w sprawie udzielenia pomocy finansowej ze środków pomocy społecznej R. P. przebywającemu obecnie w Centrum [...] w C. i wskazanie, że organem właściwym w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej do udzielenia pomocy społecznej R. P. jest Prezydent Miasta B. W uzasadnieniu wniosku podał, że R. P. przebywa od stycznia 2015 roku w C. w Centrum [...], które na zlecenie Gminy C. zapewnia schronienie osobom bezdomnym. Nie posiada zameldowania na pobyt stały, gdyż został wymeldowany z ostatniego miejsca pobytu, co wynika z oświadczenia R. P. z dnia 15 stycznia 2015 r.

Wnioskiem z dnia 15 stycznia 2015 r. R. P. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. z prośbą o udzielenie pomocy finansowej. Z uwagi na definicję osoby bezdomnej zawartą w art. 6 pkt 8 w zw. z art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, Gmina C. przekazała ww. wniosek w dniu 22 stycznia 2015 r. zgodnie z właściwością do Gminy B. W dniu 2 lutego 2015 r. Gmina B. zwróciła powyższy wniosek uznając, że właściwą do rozpoznania sprawy jest Gmina C. z uwagi na miejsce zamieszkania i zamiar pobytu R. P. W tej sytuacji między Gminą C., a Gminą B. doszło do sporu o właściwość, którego rozstrzygnięcie należy do Naczelnego Sądu Administracyjnego, co czyni wniosek zasadnym.

Odnosząc się do okoliczności faktycznych i prawnych sprawy wnioskodawca podniósł, że C., w którym przebywa R. P., nie jest lokalem mieszkalnym w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy, gdyż z założenia nie służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych osób tam skierowanych, a jest jedynie formą udzielenia schronienia o charakterze doraźnym. Powołując się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OW 119/2009 wnioskodawca podniósł, że "pod pojęciem schroniska określa się rodzaj hotelu zapewniający nocleg (zazwyczaj w zbiorowych salach), odpoczynek, możliwość zjedzenia posiłku, wysuszenia odzieży, uzupełnienia zapasów, czyli chodzi o miejsce, którego założeniem jest umożliwienie przeczekania do chwili, gdy pomoc taka będzie zbędna ze względu na poprawę sytuacji życiowej danej osoby (...). Nawet gdy z różnych przyczyn jest to stan przedłużający się, pobyt ten nie traci charakteru czasowego."

Mając powyższe na uwadze, należy zdaniem wnioskodawcy przyjąć, że R. P. spełnia przesłanki do uznania go za osobę bezdomną, tj. jest osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i niezameldowaną na pobyt stały.

Wnioskodawca wskazał, powołując się też na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt I OW 155/2010, że na gruncie art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej sformułowana została jednoznaczna norma, zgodnie z którą dla świadczeń z pomocy społecznej w przypadku osoby bezdomnej, właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania osoby bezdomnej na pobyt stały. Brak jest zatem podstaw prawnych do badania zamiaru stałego pobytu, który stanowi przesłankę ustalenia miejsca zamieszkania strony zgodnie z kodeksem cywilnym i przesądza o właściwości organów na zasadach ogólnych, tj. z wyłączeniem osób posiadających status osoby bezrobotnej. Miejsca przebywania R. P. nie można utożsamiać z miejscem jego zamieszkania jako centrum życiowych interesów.

Wnioskodawca wskazał, że w myśl w/w przepisów prawa, gminą właściwą do rozpoznania wniosku R. P. jest zatem Gmina B., w której R. P. posiadał ostatni adres zameldowania na pobyt stały.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej.

Spór zainicjowany wnioskiem w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta C. a Prezydentem Miasta B. albowiem oba te organy uznają się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku R. P. o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej.

Właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 163) ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od tej zasady przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych, wobec których, w myśl art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały.

Na użytek ustawy o pomocy społecznej ustawodawca zdefiniował w art. 6 pkt 8 ustawy pojęcie osoby bezdomnej, którą jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powyższy przepis prawa przewiduje dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi natomiast odnosi się do sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie.

Ponieważ w rozpatrywanej sprawie wniosek dotyczy osoby, która w czasie jego składania nie posiadała stałego zameldowania, należy rozważyć, czy aktualne miejsce pobytu tej osoby, tzn. od stycznia 2015 roku Centrum [...] w C., jest lokalem mieszkalnym w rozumieniu wskazanych przez ustawodawcę przepisów, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując tego typu sprawy bierze pod uwagę stan faktyczny oraz prawny obowiązujący w dacie orzekania.

Przede wszystkim, zgodnie z regulacją art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 150), do której odsyła art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, pod pojęciem lokalu mieszkalnego należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych za wyjątkiem pomieszczeń przeznaczonych do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Użyty zwrot "w szczególności" wskazuje jedynie na przykładowy charakter wyliczenia i wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy.

Z niekwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Centrum [...] w C., w którym od stycznia 2015 roku przebywa R. P., na zlecenie Gminy C. zapewnia schronienie osobom bezdomnym. Ma zatem charakter schroniska. Należy zauważyć, że samo potoczne znaczenie sformułowania schronisko/noclegownia wskazuje na wyłącznie przejściowy oraz krótkotrwały charakter udostępnienia pomieszczeń. Trafnie, powołując się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OW 119/09 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; https://cbois.nsa.gov.pl) Burmistrz Miasta C. wskazał, że pod pojęciem schroniska określa się rodzaj hotelu zapewniający nocleg (zazwyczaj w zbiorowych salach), odpoczynek, możliwość zjedzenia posiłku, wysuszenia odzieży, uzupełnienia zapasów, czyli chodzi o miejsce, którego założeniem jest umożliwienie przeczekania do chwili, gdy pomoc taka będzie zbędna ze względu na poprawę sytuacji życiowej danej osoby, ewentualnie do czasu, gdy zapewniona zostanie pomoc o charakterze stałym w postaci np. umieszczenia w domu pomocy społecznej. Nawet gdy z różnych przyczyn jest to stan przedłużający się, pobyt ten nie traci charakteru czasowego. Dodać należy, że dopiero dom pomocy społecznej, który, jak wskazano w katalogu zawartym w art. 36 pkt 2 lit. o ustawy o pomocy społecznej stanowi osobną od schronienia formę świadczenia pomocowego niepieniężnego, zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 9647), i zapewnia swoim podopiecznym miejsce zamieszkania.

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, należy wbrew stanowisku Prezydenta Miasta B. uznać, że R. P. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, bowiem w chwili obecnej nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym przeznaczonym na pobyt stały w celu zaspokojenia jego potrzeb mieszkaniowych, od stycznia 2015 roku przebywa w Centrum [...] w C., które zapewnia schronienie osobom bezdomnym. Nie jest również nigdzie zameldowany na pobyt stały w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 388).

Błędne jest wobec tego wnioskowanie Prezydenta Miasta B. o możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, który uzależnia właściwość organów od miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej. Pobytu R. P. w Centrum [...] w C., którego zadaniem jest zapewnienie schronienia osobom bezdomnym, nie można z podanych wyżej względów uznać za miejsce zamieszkania. R. P. jest osobą bezdomną.

Reasumując należy stwierdzić, że zgodnie z art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, właściwym do rozpoznania wniosku R. P. o udzielenie pomocy finansowej ze środków pomocy społecznej jest organ ostatniego miejsca zameldowania osoby ubiegającej się o świadczenie, tj. Prezydent Miasta B., gdyż ostatnim miejscem zameldowania R. P. był B. Z tego względu na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji postanowienia.