Uzasadnienie
Pismem z 27 stycznia 2017 r. Prezydent Miasta Ś., działający jako Starosta Powiatowy miasta na prawach powiatu Ś., wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem a Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w C. w przedmiocie wskazania organu właściwego do orzeczenia przepadku na rzecz Skarbu Państwa motocyklu marki WSK o numerze rejestracyjnym [...] usuniętego z drogi publicznej z obszaru Miasta Ś. przez Policję w trybie art. 130a ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., nr 108, poz. 908, dalej jako: "p.r.d.") oraz ustalenia kosztów usunięcia, zwrotu kosztów przechowywania i wynagrodzenia za dozór powyższego pojazdu od 28 kwietnia 2007 r. do 4 września 2010 r. W uzasadnieniu wniosku Prezydent wskazał, że 28 kwietnia 2007 r. doszło do usunięcia powyższego pojazdu, znajdującego się w chwili usunięcia na terenie Miasta Ś., przez funkcjonariuszy Komendy Miejskiej Policji w Ś. Pojazd ów został następnie odholowany na parking strzeżony przy ul. W. [...] w Ś., stanowiący własność R. Z. Pismem z 31 października 2007 r. R. Z. poinformował Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. o fakcie upłynięcia 6 - miesięcznego terminu od dnia usunięcia pojazdu (28 kwietnia 2007 r.), co zgodnie z treścią art. 130a ust. 10 ustawy p.r.d., w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją (przed 11 czerwca 2009 r.) stanowiło, że przedmiotowy pojazd z mocy prawa stał się własnością Skarbu Państwa. Postanowieniem z [...] listopada 2010 r., Naczelnik Urzędu Skarbowego w C. uznał się niewłaściwym do dalszego prowadzenia postępowania wobec pojazdu stanowiącego motocykl marki WSK o numerze rejestracyjnym [...] i przekazał akta sprawy do Prezydenta Miasta Ś. W przedmiotowym postanowieniu Naczelnik Urzędu Skarbowego w C. stwierdził, że wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 3 czerwca 2008 r. (sygn. akt P 4/06), Naczelnik Urzędu Skarbowego utracił z dniem 11 czerwca 2009 r. uprawnienia do orzekania o przepadku porzuconych pojazdów. W związku z tym, że zgodnie z art. 130a ust. 10 ustawy o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym, organem uprawnionym do wystąpienia do sądu z wnioskiem o orzeczenie przepadku na rzecz powiatu pojazdu usuniętego z drogi jest starosta, dlatego też postanowiono o przekazaniu sprawy do Prezydenta Miasta Ś., który pełni funkcję starosty. Prezydent Miasta Ś. podkreślił, że stanowisko zaprezentowane przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. jest nieprawidłowe, albowiem wydanie decyzji przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. w okresie między 31 października 2007 r. a 10 czerwca 2009 r. było jak najbardziej możliwe i tym samym Naczelnik Urzędu Skarbowego w C. powinien był wydać w tym okresie decyzję, nie tylko o przepadku usuniętego pojazdu, ale również decyzję ustalającą koszty usunięcia oraz wynagrodzenia za dozór przedmiotowego pojazdu. W stanie prawnym obowiązującym do dnia 11 czerwca 2009 r., jako statio fisci Skarbu Państwa zobowiązany do zwrotu kosztów związanych z przechowywaniem pojazdów był Naczelnik właściwego urzędy skarbowego. Ustawą z 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 152, poz. 1018, dalej jako: "ustawa nowelizująca"), ustawodawca dokonał nowelizacji przepisów m.in. z art. 130a ustawy p.r.d. Przepisy nowelizujące ustawę prawo o ruchu drogowym weszły w życie z dniem 4 września 2010 r., jednakże część przepisów w zakresie uregulowania zadań własnych powiatów, weszło w życie dopiero z dniem 21 sierpnia 2011 r. Z kolei w myśl przepisu przejściowego art. 13 ustawy zawierającej przepisy przejściowe do ustawy nowelizującej (przepis intertemporalny), koszty przechowywania pojazdów, których 6 miesięczny okres od dnia ich usunięcia upłynął w okresie pomiędzy 11 czerwca 2009 r., a wejściem w życie ustawy nowelizującej w dniu 4 września 2010 r. ponosi Skarb Państwa.
Prezydent wniósł o wskazanie Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. jako organu właściwego w sprawie.
W odpowiedzi na wniosek, Naczelnik Urzędu Skarbowego w C. wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta Ś. jako organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu podniesiono, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w C. nie miał możliwości wszczęcia postępowania, gdyż nie otrzymano z Komendy Miejskiej Policji w Ś. dokumentów (zawiadomienia o usunięcia pojazdu skierowanego do właściciela pojazdu wraz potwierdzeniem odbioru), pozwalających wszcząć procedurę przejęcia pojazdu na rzecz Skarbu Państwa. Wprawdzie własność pojazdu w niniejszej sprawie przeszła na rzecz Skarbu Państwa z mocy samej ustawy po upływie 6 miesięcy od dnia jego usunięcia, na podstawie art. 130a ust 10 ustawy p.r.d., który stosownie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 3 czerwca 2008 r., utracił moc obowiązującą z dniem 12 czerwca 2009 r., jednak Naczelnik Urzędu Skarbowego w C. nie miał podstaw do wszczęcia postępowania do w/w motocykla z uwagi na brak dokumentów. Ustawą nowelizującą, która weszła w życie 4 września 2010 r., znowelizowano art. 130a ust. 10 ustawy p.r.d., w ten sposób, że orzeczenie o przepadku własności pojazdu przekazano do właściwości sądu, zastrzegając, że następuje ono na rzecz powiatu. Ponadto zobowiązano starostę do występowania do sądu z wnioskiem o wydanie orzeczenia, skracając z sześciu do trzech miesięcy termin, w jakim właściciel usuniętego pojazdu lub osoba uprawniona może go wcześniej odebrać. Wobec powyższego, postanowieniem z [...] listopada 2010 r., nr [...], Naczelnik Urzędu Skarbowego w C. przekazał jedynie informację z parkingu z 31 października 2007 r. do Prezydenta Miasta Ś., jednocześnie wskazując że nie otrzymano dokumentów z Komendy Miejskiej Policji w Ś. pozwalających na orzeczenie przepadku w/w pojazdu. W przedmiotowym postanowieniu ujęto pouczenie, że na niniejsze postanowienie przysługuje prawo wniesienia zażalenia do Dyrektora Izby Skarbowej w K., jednak Prezydent Miasta Ś. z tego prawa nie skorzystał.
Zdaniem Naczelnika Urzędu Skarbowego w C., wnioskodawca niezasadnie wskazuje Skarb Państwa – naczelnika urzędu skarbowego do wydania orzeczenia w zakresie przepadku motocykla marki WSK o nr rej. [...]. Posiadane dokumenty nie pozwalały (jedynie otrzymane pismo z parkingu T.) na wszczęcie procedury objęcia pojazdu na rzecz Skarbu Państwa w trybie § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów. Natomiast odnosząc się do wydania orzeczenia w zakresie ustalenia wynagrodzenia za usunięcie, przechowywanie oraz za dozór pojazdu, Naczelnik Urzędu Skarbowego w C. informuje, że na chwilę obecną nie otrzymał od dozorcy tj. z parkingu T. R. Z. & M.M., wniosku o przyznanie zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia za dozór zabezpieczonego pojazdu w trybie art. 130a ustawy p.r.d.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
Jak wynika z nadesłanych materiałów w sprawie, pojazd z drogi publicznej został usunięty na podstawie dyspozycji Komendy Miejskiej Policji w Ś. 28 kwietnia 2007 r. W tej dacie obowiązywał art. 130a ust. 10 Prawa o ruchu drogowym w brzmieniu opublikowanym w Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, który stanowił, że pojazd usunięty w trybie określonym w ust. 1 lub 2 i nieodebrany przez osobę uprawnioną w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia uznaje się za porzucony z zamiarem wyzbycia się. Pojazd ten przechodzi na rzecz Skarbu państwa z mocy ustawy. Termin 6 miesięcy, o którym mowa w powyższym przepisie w brzmieniu obowiązującym do dnia 4 września 2010 r., upłynął w dniu 31 października 2007 r. Pismem z 31 października 2007 r. T. W.S.C. R.Z. & M.M. poinformowała Urząd Skarbowy w C. o upłynięciu powyższego terminu. Podkreślić również należy, że w aktach sprawy brak zawiadomienia o usunięcia pojazdu skierowanego do właściciela pojazdu wraz potwierdzeniem odbioru.
Na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 3 czerwca 2008 r., P 4/06, stwierdzającego, że art. 130a ust. 10 ustawy p.r.d. (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) w zakresie, w jakim dopuszcza odjęcie prawa własności pojazdu bez prawomocnego orzeczenia sądu, jest niezgodny z art. 46, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, a § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. Nr 134, poz. 1133 ze zm.) jest niezgodny z art. 130a ust. 11 pkt 3 tej ustawy oraz art. 92 ust. 1 i art. 46 Konstytucji RP, a nadto odraczającego utratę mocy obowiązującej tych przepisów na okres 12 miesięcy, wymienione przepisy z dniem 12 czerwca 2009 r. utraciły moc obowiązującą. Zatem po tej dacie organy skarbowe nie mogły już podejmować działań na podstawie przywołanych przepisów. Z dniem 12 czerwca 2009 r. organy te utraciły funkcję organu likwidacyjnego. Stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjność przepisów oznacza ich eliminację z obrotu prawnego od początku. Wywołuje to skutek w postaci usunięcia podstawy prawnej do wydania przez właściwego naczelnika urzędu skarbowego orzeczenia o przejęciu pojazdu na rzecz Skarbu Państwa, które co prawda miało charakter deklaratoryjny, lecz jego brak nie pozwala na uznanie własności Skarbu Państwa. Jak wynika z akt sprawy dotąd takiego orzeczenia nie wydano. Taki stan prawny trwał do 4 września 2010 r., tj. do dnia wejścia w życie cytowanej wyżej ustawy z 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw nowelizującej m.in. art. 130a ust. 10, zgodnie z którym starosta w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1 lub 2, występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia, a powiadomienie zawiera pouczenie o skutkach nieodebrania pojazdu. Ponieważ przedmiotowy pojazd został w dniu 28 kwietnia 2007 r. usunięty z drogi, a termin 6 miesięcy, o którym mowa w art. 130a ust. 10 ustawy p.r.d., upłynął w dniu 31 października 2007 r. (bez wydania wspomnianego wyżej orzeczenia), zastosowanie ma art. 12 ust. 2 ustawy z 22 lipca 2010 r. zmieniającej ustawę Prawo o ruchu drogowym, stanowiący że w przypadkach, w których termin określony w art. 130a ust. 10 ustawy zmienionej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i nie zostało wszczęte postępowanie w sprawie przejęcia własności na rzecz Skarbu Państwa, art. 11 stosuje się odpowiednio. Ten przepis z kolei przewiduje obligatoryjne wystąpienie przez starostę z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz powiatu.
Z powyższych regulacji wynika w sposób oczywisty, że w aktualnym stanie prawnym żaden z organów administracji nie może prowadzić postępowania administracyjnego w sprawie przejęcia (przepadku) przedmiotowego motocykla marki WSK, gdyż sprawa ta podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny, w postępowaniu wszczętym na wniosek właściwego starosty. Przedmiotem sporu o właściwość nie może być ustalenie podmiotu legitymowanego do złożenia wniosku do sądu o orzeczenie przepadku pojazdu, nie jest to bowiem rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w formie władczego działania na drodze administracyjnej przez organy administracji publicznej. Nie może też nim być spór o własność pojazdu, gdyż podlega on rozpoznaniu przez właściwy sąd powszechny.
W takiej sytuacji, kiedy sprawa ma charakter cywilnoprawny, wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość dotyczący prowadzenia postępowania o przepadek na rzecz powiatu pojazdu jest niedopuszczalny i podlega odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 63 i art. 193 p.p.s.a.
Odnosząc się do wniosku o rozstrzygnięcie sporu w zakresie wskazania organu właściwego do wydania decyzji o zapłacie kosztów związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdu (art. 130a ust. 10h ustawy p.r.d.) wskazać należy, że spór o właściwość nie może mieć charakteru abstrakcyjnego i dotyczyć interpretacji przepisów prawa. Do sporu o właściwość może dojść tylko w powiązaniu ze sprawą indywidualną, która realnie istnieje i w której toczy się postępowanie. W orzecznictwie wskazuje się, że jeśli wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego ma charakter abstrakcyjny, oderwany w swej treści od konkretnego przypadku, to taki wniosek należy uznać za niedopuszczalny w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. Niedopuszczalność wniosku w konsekwencji prowadzić musi do jego odrzucenia (postanowienie NSA z 21 października 2008 r., II OW 48/08; postanowienie NSA z 12 sierpnia 2005 r., II OW 25/05, postanowienie NSA z 7 stycznia 2009 r., I OW 188/08; postanowienie NSA z 30 marca 2012 r., I OW 7/12).
Ze złożonego w niniejszej sprawie wniosku wyraźnie wynika, że postępowanie w sprawie zapłaty kosztów związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdu nie toczy się. Jak bowiem stanowi art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który znajduje zastosowanie do kwestii związanych z zadaniami w zakresie przechowywania na parkingu pojazdów w zw. z § 3 pkt 1 lit c Rozporządzenia Rady Ministrów z 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 3 marca 2011 r.), organ przyznaje na żądanie dozorcy zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór. Natomiast brak stosownego żądania uprawnionego podmiotu powoduje, że postępowanie w tym przedmiocie nie zostało wszczęte, zaś z okoliczności przedstawionych przez organy w niniejszej sprawie nie wynika, aby toczyło się ono z urzędu.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a. i art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.