Uzasadnienie
Burmistrz C. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość jaki zaistniał pomiędzy nim, a Prezydentem Miasta Ł. w sprawie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. K. w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej.
W uzasadnieniu wniosku Burmistrz C. wyjaśnił, że dniu [...]r. wpłynął do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. wniosek w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej M. K., zameldowanego na pobyt stały w Ł. przy ul. [...], a czasowo przebywającego w Samodzielnym Publicznym Psychiatrycznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej w C., [...].
Zawiadomieniem z [...]r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Ł. przekazał wniosek w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej M. K. do rozpoznania Miejsko - Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w C., jako właściwemu miejscowo, uzasadniając że C. jest ośrodkiem osobistych spraw M. K., a tym samym miejscem zamieszkania w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej.
Burmistrz C. nie zgodził się z tym stanowiskiem.
Wskazał, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Decydujące znaczenie w niniejszym przypadku ma ustalenie miejsce zamieszkania M. K..
Ponadto wyjaśnił, że ustawa o pomocy społecznej nie definiuje miejsca zamieszkania, dlatego należy odwołać się do art. 25 Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2018r. poz. 1025), który wskazuje sposób ustalenia miejsca zamieszkania osoby fizycznej. Zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego, aby określona miejscowość została uznana za miejsce zamieszkania osoby fizycznej, konieczne jest łączne występowanie dwóch elementów: zamiaru stałego pobytu oraz faktycznego przebywania w danej miejscowości, która stanowić musi rzeczywiste centrum aktywności życiowej jednostki. Czasowa zmiana miejsca pobytu np.: na czas leczenia, której nie towarzyszy zamiar stałego przebywania w miejscowości aktualnego pobytu, pozostaje bez wpływu na miejsce zamieszkania. Przesłanki miejsca zamieszkania określonej osoby nie spełnia miejscowość, w której pobyt wiąże się z tylko jej sytuacją zdrowotną(...), podczas gdy sama zainteresowana wskazuje inną miejscowość jako swoje miejsce zamieszkania, podkreślając swój związek emocjonalny z nią (postanowienie NSA z 5 stycznia 2012 r., sygn. akt I OW 156/11). W innym orzeczeniu NSA wyjaśnił, że szpitala nie można uznać za lokal mieszkalny w rozumieniu przepisów o ustawy o ochronie praw lokatorów. Nie służy on bowiem celom mieszkalnym, a pobyt przebywających w nim osób związany jest z ich leczeniem i w sposób oczywisty ma charakter czasowy (tak postanowienia NSA: z 2 września 2009 r., sygn. akt I OW 79/09, oraz z 4 listopada 2009 r, sygn. akt I O W 103/09).
Zdaniem Burmistrza C. w niniejszej sprawie organem właściwym jest Prezydent Miasta Ł., bowiem strona faktycznie zamieszkuje w Ł., a jej pobyt w gminie C. podyktowany jest koniecznością leczenia i terapii, a nie zamieszkania.
W ocenie Burmistrza C. Zakładu leczniczego, jakim niewątpliwie jest SPP ZOZ w C., nie można traktować jako miejsca zamieszkania w rozumieniu przywołanych wyżej przepisów Kodeksu cywilnego, bo nie służy on celom mieszkaniowym, a pobyt w nim związany jest jedynie z leczeniem. Jednocześnie Burmistrz C. zauważył, że Prezydent Miasta Ł. uznał się właściwym w sprawie innych świadczeń z pomocy społecznej przyznając stronie zasiłek stały na podstawie art. 37 ustawy o pomocy społecznej.
W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Ł. wyjaśnił, że M. K. jest zameldowany w Ł. przy ul. [...], ale od [...]r. mieszka w C. przy [...]. Na podstawie postanowienia Sądu o zastosowaniu środka zabezpieczającego M. K. został umieszczony w Szpitalu Psychiatrycznym w C., gdzie nadal przebywa.
W ocenie Prezydenta Miasta Ł. nie można zgodzić się ze zdaniem Burmistrza C., że wnioskodawca nadal zamieszkuje w Ł., a miejscowość, w której obecnie przebywa nie spełnia przesłanek miejsca zamieszkania określonej osoby. Z dokumentacji, między innymi pisma Szpitala w C. z dnia [...]r. wynika bowiem, że strona w ośrodku realizuje swoje podstawowe czynności życiowe, mieszka nocuje, wypoczywa, ma zapewnione świadczenia zdrowotne wraz z dostępem do leków, opiekę pielęgnacyjną, pełne wyżywienie dostosowane do stanu zdrowia oraz odzież szpitalną właściwą dla każdej pory roku. M. K., przebywając w szpitalu psychiatrycznym na podstawie postanowienia Sądu o zastosowaniu środka zabezpieczającego pozostaje na utrzymaniu państwa i ma zapewnione niezbędne warunki do życia. Ponadto podczas pobytu w placówce M. K. nie korzystał z żadnych przepustek, nie był przez nikogo odwiedzany, nie utrzymywał kontaktów z rodziną. Z akt sprawy wynika również, że jego najbliższa rodzina nie mieszka w Ł. tylko w B.. Nie można zatem podkreślać, że M. K. jest emocjonalnie związany ze swoim poprzednim miejscem zamieszkania.
Prezydent wskazał, że w drodze wywiadu środowiskowego ustalono również, że w dniu [...]r. Sąd Rejonowy w B. V Wydział Rodzinny i Nieletnich wydał postanowienie dotyczące umieszczenia M. K. w domu pomocy społecznej bez wymaganej zgody. Ponadto w dniu [...]r. zostało wydane także orzeczenie o stopniu niepełnosprawności przez Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności, mieszczący się również w B.. W dniu wydania wymienionych dokumentów oraz składania wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej M. K. przebywał na terenie gminy C. i nadal tam przebywa. Pobyt w tego typu ośrodku pozwala na przyjęcie, że osoba przebywająca na leczeniu w ramach środka zabezpieczającego, wiąże i lokuje w nim swoje centrum aktywności życiowej. Długotrwałość pobytu (od [...]r.) wskazuje na to, że miejscem zamieszkania M. K. jest obecnie Szpital w C..
Prezydenta Miasta Ł. uważa, że to C. jest nadal miejscem pobytu oraz ośrodkiem osobistych spraw M. K., a tym samym miejscem zamieszkania w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Kwestie dotyczące sporów o właściwość i sporów kompetencyjnych jakie powstają między organami administracji publicznej reguluje przepis art. 22 k.p.a. (w sprawach załatwianych w drodze decyzji) oraz art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 dalej jako "p.p.s.a."). Przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny). Spór taki może powstać w sprawie załatwianej przez organy administracji, należącej do spraw z zakresu administracji publicznej.
W niniejszej sprawie spór jaki zaistniał pomiędzy Burmistrzem C. i Prezydentem Miasta Ł. jest sporem negatywnym o właściwość, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku M. K. o skierowanie do domu pomocy społecznej.
Zasady ustalania właściwości miejscowej w sprawach z zakresu pomocy społecznej określa przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1508, dalej jako u.p.s.) stwierdzający, że generalnie właściwość ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s. w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały.
Przepis art. 6 pkt 8 u.p.s. definiuje osobę bezdomną jako osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania.
Z kolei art. 59 ust. 1 u.p.s. przyznający gminie kompetencje w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej stanowi, że decyzję o skierowaniu o wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej.
Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania" i w tej kwestii należy odwołać się do przepisów kodeksu cywilnego. Art. 25 k.c. przez miejsce zamieszkania osoby fizycznej nakazuje rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentrują się jej czynności życiowe, i to bez względu na adres jej zameldowania. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie ześrodkowania aktywności życiowej w określonej miejscowości.
Nie budzące wątpliwości okoliczności faktyczne sprawy są następujące:
M. K. jest zameldowany w Ł. przy ulicy [...]. Z informacji zawartych w wywiadzie środowiskowym znajdującym się w aktach administracyjnych wynika, że mieszkanie, w którym jest zameldowany zostało w niejasnych dla niego okolicznościach sprzedane, a z rodziną nie utrzymuje kontaktu (za wyjątkiem sporadycznie odwiedzającego go brata). Pracownik socjalny sporządzający wywiad stwierdził, że "choroba i poziom funkcjonowania połączone z bezdomnością uniemożliwiają powrót do środowiska zamieszkania".
M. K. od [...] r., przebywa w Samodzielnym Publicznym Psychiatrycznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej w C.. Jego pobyt tam stanowi wykonanie środka zabezpieczającego orzeczonego przez sąd.
W powyższych okolicznościach nie można przyjąć, że pobyt M. K. wiąże się z zamiarem stałego pobytu w tym miejscu. Jego obecność w Zakładzie wiąże się ze stanem zdrowia psychicznego oraz orzeczeniem sądu w sprawie środka zabezpieczającego. Świadczy o tym także wola wnioskodawcy, by zamieszkać w Domu Pomocy Społecznej, odzwierciedlona we wniosku inicjującym postępowanie, w ramach którego doszło do sporu o właściwość.
W tej sytuacji, wobec tego, że M. K. jest zameldowany w mieszkaniu, do którego nie będzie miał dostępu z powodu sprzedaży, uznać należało, że jest on osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., a zatem zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s. organem właściwym do rozpoznania jego wniosku o umieszczenie w Domu Pomocy Społecznej jest Prezydent Ł. będący organem gminy jego ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 w zw. z art. 4 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.