Uzasadnienie
Burmistrz Gminy i Miasta [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku K.K. o umieszczenie w domu pomocy społecznej.
W uzasadnieniu wniosku podał, że Prezydent Miasta [...] przy piśmie z dnia 15 października 2019 r. przekazał Burmistrzowi Gminy i Miasta [...] do załatwienia zgodnie z właściwością miejscową wniosek K.K. o umieszczenie w domu pomocy społecznej. W ocenie Prezydenta, właściwość Burmistrza wynika z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2017r., poz. 1769 ze zm., dalej w skrócie "u.p.s."), albowiem wnioskodawczyni w [...] spędziła większość swojego życia i w dłuższej perspektywie zamierza powrócić w rodzinne strony.
Zdaniem Burmistrza, brak jest podstaw do przyjęcia, że K.K. ma miejsce zamieszkania na terenie Gminy i Miasta [...], gdyż jest ona tam jedynie zameldowana. Nie uzasadnia to jednak właściwości Burmistrza Gminy i Miasta [...] wynikającej z art. 101 ust. 2 u.p.s., gdyż wnioskodawczyni nie jest osobą bezdomną. Kwestia ustalenia właściwości organu powinna być zatem dokonana na podstawie art. 101 ust. 1 u.p.s., tj. w oparciu o kryterium miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Kodeksowa definicja miejsca zamieszkania (art. 25 Kodeksu cywilnego) bazuje na dwóch elementach tj.: 1) corpus – czyli fakcie przebywania oraz 2) animus – zamiarze stałego pobytu. Dopiero kumulatywne spełnienie obu warunków pozwala na stwierdzenie, że dana osoba ma określone miejsce zamieszkania. Z ustaleń wynika, że K.K. od czerwca 2019 r. zamieszkuje na terenie [...] u swojej córki. Wnioskodawczyni stwierdziła, że zmiana miejsca pobytu na [...] wynika z lepszego dostępu do świadczeń medycznych. Fakt korzystania przez nią z tych świadczeń w miejscu zamieszkania potwierdza zaświadczenie o stanie zdrowia z dnia 17 września 2019 r. K.K. z uwagi na stan zdrowia ma trudności z poruszaniem się, przy czynnościach higienicznych wymaga częściowej pomocy osoby trzeciej. Bezspornie na dzień sporządzania wywiadu środowiskowego (27 września 2019 r.) miejscem zamieszkania wnioskodawczyni jest [...], w której przebywa z zamiarem stałego pobytu i w której koncentruje się jej wszelka aktywność życiowa. Z uwagi na mało pozytywne rokowania co do poprawy jej stanu zdrowia, nie można przyjąć, że stan zdrowia pozwala jej na zmianę miejsca zamieszkania zgodną z zameldowaniem. W miejscu aktualnego stałego pobytu ma zapewnioną należytą opiekę i alternatywą jest jedynie zmiana miejsca przebywania w związku z potrzebą umieszczenia w domu pomocy społecznej. W konsekwencji Burmistrz Gminy i Miasta [...] stwierdził, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku K.K. jest Prezydent Miasta [...].
Prezydent Miasta [...] w odpowiedzi na wniosek wniósł o wskazanie Burmistrza Gminy i Miasta [...] jako organu właściwego w sprawie.
W uzasadnieniu odpowiedzi podał, iż z treści kwestionariusza wywiadu z dnia 27 września 2019 r. wynika, że miejscem zamieszkania K.K. jest miejscowość [...] (Gmina [...]), a Miasto [...] jest wyłącznie miejscem jej aktualnego pobytu w związku z leczeniem. Tymczasowa zmiana miejsca pobytu pozostaje bez wpływu na miejsce zamieszkania osoby fizycznej. Nawet długotrwała przerwa w faktycznym przebywaniu w miejscu zamieszkania nie pozbawia osoby miejsca zamieszkania, o ile przebywanie w nowym miejscu nie ma na celu założenia w nim ośrodka osobistych i majątkowych interesów. W niniejszej sprawie, zmianę miejsca pobytu wnioskodawczyni uzasadnia "lepszą" niż w miejscu zamieszkania dostępnością do świadczeń medycznych. Okoliczność ta wynika z w/w kwestionariusza wywiadu środowiskowego oraz oświadczenia zainteresowanej z dnia 13 lutego 2020 r. K.K. zmieniła miejsce pobytu wyłącznie w celu podjęcia leczenia, co nie może być utożsamione z podstawą do uznania Miasta [...] za jej nowe centrum interesów życiowych. Prezydent wyjaśnił, że wprawdzie miejsce zamieszkania nie musi być tożsame z miejscem zameldowania, to jednak niewątpliwie zameldowanie stanowi jedną z przesłanek uznania, iż określona miejscowość jest miejscem zamieszkania danej osoby. Nie bez znaczenia pozostaje zatem okoliczność posiadania przez wnioskodawczynię stałego meldunku w miejscowości [...] i niewykonania obowiązków wynikających z art. 24 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności, co świadczy o tym, iż centrum jej spraw życiowych stanowi nadal [...], a nie [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).
Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Gminy i Miasta [...] a Prezydentem Miasta [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku K.K. o umieszczenie w domu pomocy społecznej.
Zgodnie z art. 54 ust. 1 u.p.s., osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w życiu codziennym, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w takiej placówce wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 u.p.s.).
Dla rozpoznania zaistniałego w przedmiotowej sprawie sporu o właściwość istotne znaczenie ma treść art. 101 ust. 1 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Z art. 25 K.c. wynika, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle cytowanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Oznacza to, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, to jednak o ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różne okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08 i 2 września 2009 r., sygn. akt I OW 85/09). Innymi słowy, o uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania osoby decyduje takie przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów. Samo zameldowanie, będące instytucją prawa administracyjnego, nie przesądza o zamieszkaniu w rozumieniu prawa cywilnego (por. postanowienie NSA z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt I OW 231/05). Miejscem zamieszkania jest więc miejsce, gdzie dana osoba faktycznie przebywa oraz gdzie aktualnie koncentrują się jej sprawy życiowe.
W niniejszej sprawie z wywiadu środowiskowego sporządzonego w dniu 27 września 2019 r. oraz oświadczenia samej K.K. wynika, że od czerwca 2019 r. zamieszkuje ona na terenie [...] u swojej córki. Zmianę miejsca pobytu wnioskodawczyni uzasadnia lepszą dostępnością do świadczeń medycznych w [...], aniżeli w miejscowości [...] (Gmina [...]). Fakt korzystania ze świadczeń medycznych w [...] potwierdza zaświadczenie o stanie zdrowia z dnia 17 września 2019 r.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze przedstawione wyżej ustalenia uznać należy, że od czerwca 2019 r. centrum spraw życiowych K.K. przeniosło się do Miasta [...]. Tam bowiem, mieszkając u córki, znalazła ona niezbędną pomoc i opiekę, w tym lepszą opiekę medyczną, co było bezpośrednim powodem zmiany miejsca jej pobytu. Miasto [...] stało się zatem nowym miejscem pobytu zainteresowanej oraz ośrodkiem jej osobistych spraw, a tym samym miejscem jej zamieszkania w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.p.s. w zw. z art. 25 K.c. Co istotne, sama wnioskodawczyni nie podaje miejscowości [...] (Gmina [...]) jako swojego miejsca zamieszkania i nie podkreśla swojego związku emocjonalnego z tą miejscowością. Nie wskazuje także, iż do [...] przeprowadziła się tylko tymczasowo i po pewnym czasie zamierza wrócić do miejscowości [...]. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że to właśnie Miasto [...] jest aktualnie głównym ośrodkiem działalności wnioskodawczyni, w którym koncentrują się jej czynności życiowe. W konsekwencji przyjąć należy, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku K.K. o skierowanie do domu pomocy społecznej jest Prezydent Miasta [...].
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.