Uzasadnienie
Pismem z dnia 16 grudnia 2019 r. Prezydent Miasta Sosnowca wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przez wskazanie Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego jako organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego F.B> ur. 30.12.2015 r. umieszczonego w rodzinnej pieczy zastępczej.
Organ wskazał, że postanowieniem z dnia 31.05.2019 r. wydanym w sprawie sygn. akt IV Nsm 703/19 przez Sąd Rejonowy w Sosnowcu małoletni F.B. ur. 30.12.2015r. został umieszczony w trybie zarządzenia tymczasowego w rodzinie zastępczej zawodowej zamieszkałej w Sosnowcu. W związku z powyższym przyznanie zostało świadczenie na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinnej pieczy zastępczej dla w/w rodziny zastępczej.
Z poczynionych przez MOPS w Sosnowcu ustaleń wynika, iż małoletni F.B. i jego matka E.B. byli zameldowani na pobyt stały od 8.01.2016 r. do 13.04.2017 r. pod adresem Kędzierzyn-Koźle, ul. [...]. Małoletni F.B. przebywał w Diecezjalnym Domu Matki i Dziecka Caritas Diecezji Sosnowieckiej w Sosnowcu ul. [...], za pobyt w placówce koszty ponosił powiat Kędzierzyńsko – Kozielski. Matka dziecka figuruje jako osoba bezdomna i była objęta pomocą Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kędzierzynie – Koźlu. Nadto E.B. złożyła wniosek o wynajęcie lokalu socjalnego z mieszkaniowego zasobu gminy Kędzierzyn - Koźle.
Wobec powyższego MOPS Sosnowiec wystąpił do Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego o zawarcie porozumienia w sprawie umieszczenia małoletniego F.B. oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków na jej opiekę i wychowanie w rodzinie zastępczej. Powiat Kędzierzyńsko-Kozielski zakwestionował fakt, iż jest powiatem właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie F.B. twierdząc, iż kryterium jakie powinno być brane pod uwagę przy ustalaniu właściwości jest kryterium zamieszkania dziecka przed umieszczeniem pierwszy raz w pieczy zastępczej, które w opinii PCPR w Kędzierzynie-Koźlej należy określić jako Sosnowiec, na podstawie pobytu w Diecezjalnym Domu Matki i Dziecka Caritas Diecezji Sosnowieckiej i miejsca siedziby Sądu, który orzekł o umieszczeniu.
W ocenie organu wnioskującego z powyższym stanowiskiem nie sposób zgodzić się, gdyż miejsce siedziby Sądu, który orzekł o umieszczeniu ma zastosowanie w sytuacji jeżeli nie można ustalić adresu miejsca zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w pieczy lub miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Diecezjalnego Domu Matki i Dziecka Caritas Diecezji Sosnowieckiej nie można uznać za miejsce zamieszkania w rozumieniu art 25 i 26 Kodeksu cywilnego, bowiem nie stanowi on lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2000 r. o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, z założenia jest on przeznaczony do krótkotrwałego pobytu w sytuacjach kryzysowych. Pomimo pobytu czasowego w Diecezjalnym Domu Matki i Dziecka Caritas Diecezji Sosnowieckiej mieszczącym się przy ul. [...] w Sosnowcu, zarówno matka jak i dziecko nadal pozostają osobami bezdomnymi w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Określając właściwość miejscową powiatu Kędzierzyńsko – Kozielskiego w przedmiotowej sprawie zastosować należy zapisy art. 191 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, ponieważ w przypadku osoby bezdomnej nie można ustalić miejsca zamieszkania.
W odpowiedzi Starosta Kędzierzyńsko – Kozielski wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta Sosnowca jako organu właściwego w sprawie. W ocenie organu pozostającego w sporze, w braku możliwości ustalenia powiatu właściwego z uwagi na miejsce zamieszkania dziecka, z uwagi na fakt, iż małoletni nie został zameldowany na pobyt stały, właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka, zgodnie z art. 191 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, będzie powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).
Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Miastem Sosnowiec a Powiatem Kędzierzyńsko-Kozielskim w przedmiocie wskazania jednostki właściwej do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego F.B. umieszczonego w rodzinnej pieczy zastępczej.
Zgodnie z art. 180 pkt 13 lit. a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, do zadań własnych powiatu należy finansowanie świadczeń pieniężnych dotyczących dzieci z terenu powiatu, umieszczonych w rodzinach zastępczych, rodzinnych domach dziecka, placówkach opiekuńczo-wychowawczych, regionalnych placówkach opiekuńczo-terapeutycznych, interwencyjnych ośrodkach preadopcyjnych lub rodzinach pomocowych, na jego terenie lub na terenie innego powiatu. Właściwość jednostek organizacyjnych w przedmiocie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej określa art. 191 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Stosownie do ust. 1 pkt 1 powołanego przepisu, wydatki te ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (ust. 2). Natomiast jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3).
W związku z ustaleniem, że umieszczenie po raz pierwszy małoletniego F.B. w pieczy zastępczej miało miejsce po raz pierwszy na mocy postanowienia z dnia 31 maja 2019 r. wydanym w sprawie o sygn. akt IV Nsm [...]/19 przez Sąd Rejonowy w Sosnowcu, należało rozważyć, czy można ustalić miejsce zamieszkania dziecka w tym okresie. Przy ustaleniu powiatu zobowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej istotny jest w pierwszej kolejności stan faktyczny, który miał miejsce przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej (por. art. 191 ust. 1 cyt. ustawy oraz wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., I OSK 126/13). Ustawa posługując się w art. 191 ust. 1 pojęciem "miejsce zamieszkania" nie definiuje go, co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 26 § 1 k.c., miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Zgodnie z § 2 tego przepisu, jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy. W świetle tego przepisu, miejsce zamieszkania E.B. przed dniem 31 maja 2019 r. będzie zatem również miejscem zamieszkania małoletniego F.B.. Z art. 25 K.c. wynika, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle cytowanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Oznacza to, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, to jednak o ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różne okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 10 lutego 2009 r., sygn. I OW 164/08, 2 września 2009 r., sygn. I OW 85/09 i 27 czerwca 2013 r., sygn. I OW 41/13).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy nie można uznać, że przed dniem 31 maja 2019 r. miejscem zamieszkania E.B. (a w konsekwencji także F.B.) był Diecezjalny Dom Matki i Dziecka Caritas Diecezji Sosnowieckiej w Sosnowcu ul. [...], gdyż nie stanowił on lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2000 r. o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, placówka taka z założenia jest bowiem przeznaczona do krótkotrwałego pobytu w sytuacjach kryzysowych. W konsekwencji zarówno matka jak i dziecko mogli być kwalifikowani jako osoby bezdomne w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej.
Skoro nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, to właściwym do ponoszenia wydatków będzie powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (art. 191 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej). Ponieważ małoletni F.B. i jego matka E.B. byli zameldowani na pobyt stały od 8.01.2016 r do 13.04.2017 r. pod adresem Kędzierzyn-Koźle, ul. [...] (pismo Prezydenta Miasta Kędzierzyn - Koźle z 18.07.2019 r.), to powiatem właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego F.B. ur. 30.12.2015 r. umieszczonego w rodzinnej pieczy zastępczej będzie Powiat Kędzierzyńsko-Kozielski.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.