Uzasadnienie
Wójt Gminy Jakubów złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem m.st. Warszawy w sprawie wskazania organu właściwego do wydania decyzji kierującej R. B. do Domu Pomocy Społecznej.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że R. B. zamieszkały w Warszawie na ul. [...] pismem z 3 sierpnia 2020 r. złożył wniosek do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy Bemowo m. st. Warszawy o umieszczenie go w domu pomocy społecznej na pobyt stały. Pismem z dnia 7 września 2020 r. sprawa została skierowana do Warszawskiego Centrum Pomocy Rodzinie, które – na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. – przekazało sprawę do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Jakubowie. Powodem przekazania był fakt, że R. B. posiada meldunek na pobyt stały na terenie Gminy Jakubów.
Wójt Gminy Jakubów wskazał, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 – dalej "u.p.s."),właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W ocenie organu, miejscem zamieszkania R. B. jest Warszawa. Świadczą o tym następujące okoliczności:
- 1) zamieszkuje on u córki w Warszawie,
- 2) złożył wniosek o umieszczenie go w DPS w Ośrodku Pomocy Społecznej Dzielnicy Bemowo, a nie w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w Jakubowie,
- 3) oświadczył, że jego miejscem zamieszkania od sierpnia 2019 r. jest Warszawa,
- 4) na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego ustalono, że jego miejscem zamieszkania jest Warszawa,
- 5) w wywiadzie środowiskowym jako lekarza świadczącego usługi zdrowotne na rzecz R. B. podano nazwisko lekarza SZPZLO Warszawa Bemowo – Włochy,
- 6) zaświadczenie lekarskie o stanie zdrowia R. B. zostało wydane przez w/w placówkę medyczną,
- 7) decyzja KRUS w sprawie wysokości emerytury została skierowana na adres zamieszkania R. B., ul. [...], [...] Warszawa,
- 8) córka R. B. oświadczyła, iż będzie on mieszkał w Warszawie w należącym do niej domu, do czasu skierowania do domu pomocy społecznej oraz, że nie ma możliwości, aby ponownie zamieszkał w Turku, gdzie nie ma zapewnionej opieki, ani podstawowych warunków mieszkaniowych.
W ocenie Wójta Gminy Jakubów, powyższe okoliczności świadczą o tym, że miejscem zamieszkania R. B. jest Warszawa.
Wnioskujący organ zaznaczył ponadto, że R. B. nie jest osobą bezdomną, nie zachodzą zatem podstawy do zastosowania art. 102 ust. 2 u.p.s.
W odpowiedzi na wniosek, Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy – reprezentowany przez Dyrektora Warszawskiego Centrum Pomocy Rodzinie – wskazał, że R. B. jest zameldowany na pobyt stały w miejscowości Turek na terenie gminy Jakubów. Podano, że R. B. z miejscowością Turek – poza więziami rodzinnymi z synem M. B. – łączą także sprawy majątkowe. Wskazano, że postanowieniem z dnia 26 listopada 1999 r., sygn. akt I Ns 737/99 Sąd Rejonowy w Mińsku Mazowieckim orzekł, że R. B. odziedziczył w drodze spadku po zmarłej żonie gospodarstwo rolne w udziale 1/3 części. Podano, że z pisma Urzędu Gminy Jakubów z 13 sierpnia 2020 r. wynika, że R. B. jest współwłaścicielem 4/6 części gospodarstwa rolnego, które oddał w dzierżawę, zgodnie z przepisami Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w zamian za emeryturę.
Dalej Prezydent podał, że w związku z tym, że stan zdrowia R. B. zaczął się pogarszać, w drugiej połowie lipca 2019 r. był leczony w szpitalu w Mińsku Mazowieckim. Następnie, na przełomie lipca i sierpnia 2019 r. był leczony w Wojskowym Instytucie Medycznym w Warszawie. Ponowna hospitalizacja R. B. miała miejsce na początku sierpnia 2019 r. Po jej zakończeniu córka R. B. podjęła decyzję o przyjęciu ojca do siebie, gdyż w miejscu zamieszkania (Turek) nie miałby zapewnionej właściwej opieki i nie byłby w stanie przestrzegać zaleceń lekarskich. Od sierpnia 2019 r. przebywa u córki w Warszawie przy ul.[...], ale do czasu skierowania i umieszczenia w domu pomocy społecznej.
Wobec tego, w ocenie organu, okoliczność, że R. B. faktycznie zamieszkuje u córki w Warszawie nie przesądza o ziszczeniu się przesłanki "zamiaru stałego pobytu", o której mowa w art. 25 K.c. Zatem również sam fakt złożenia wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy Bemowo m. st. Warszawy nie przemawia za uznaniem gminy Warszawa jako właściwej do wydania rozstrzygnięcia w tej sprawie. Prezydent m.st. Warszawy podkreślił że bezpośredni wpływ na podjęcie decyzji przez R. B. o ubieganie się o pobyt w DPS miał fakt, że stan jego zdrowia się pogarszał, a córka nie mogła mu zapewnić wystarczającej do potrzeb opieki.
Wobec tego – w ocenie organu – również fakt korzystania przez R. B. z usług zdrowotnych świadczonych przez placówkę medyczną na terenie Warszawy i wystawienie przez tę placówkę zaświadczenia lekarskiego o stanie jego zdrowia, nie można uznać za tożsame z uznaniem R. B. za mieszkańca m.st. Warszawy. Wobec tego, zdaniem Prezydenta m. st. Warszawy, właściwym organem w niniejszej sprawie będzie Wójt Gminy Jakubów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie spór zainicjowany wnioskiem ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Jakubów a Prezydentem m.st. Warszawy w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji kierującej R. B. do domu pomocy społecznej.
Wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest dopuszczalny, gdyż wskazane organy nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia.
Należy wskazać, że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.s., właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Z kolei w myśl ust. 2, w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Ponieważ w/w ustawa nie definiuje "miejsca zamieszkania", należy odnieść się w tej kwestii do przepisów ogólnych Kodeksu cywilnego. I tak, zgodnie z brzmieniem art. 25 K.c., miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.
Zatem, o miejscu zamieszkania w świetle art. 25 K.c. decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Z unormowania tego wynika, że do przyjęcia zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości konieczne jest ustalenie występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza zwykle trudności, o tyle mogą one wystąpić przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu. W tej materii mogą decydować różnorakie okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej. W orzecznictwie podkreśla się, że miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby, i to bez względu na adres jej zameldowania.
Z kolei zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.s., decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej". Kluczowym pozostaje zatem ustalenie "miejsca zamieszkania" osoby ubiegającej się o świadczenie w dniu jej kierowania.
W niniejszej sprawie, jak wynika z jej akt, R. B. jest zameldowany na stałe w miejscowości Turek, gmina Jakubów. Jest osobą w mocno zaawansowanym wieku (1935 r.) i w złym stanie zdrowia. Od sierpnia 2019 r., po pobycie w szpitalu, od kiedy to wymaga stałej opieki, mieszka u córki w Warszawie pod adresem ul. [...]. Również w Warszawie korzysta z opieki lekarskiej. Z zaświadczenia lekarskiego z dnia 8 października 2020 r. wystawionego w SZPZLO Warszawa Bemowo – Włochy wynika, że wymaga praktycznej pomocy we wszystkich czynnościach życiowych. We wszelkiego rodzaju dokumentach i wnioskach składanych w niniejszej sprawie, R. B. jako swój adres zamieszkania podaje ul. [...] w Warszawie. Również wniosek o umieszczenie go w domu pomocy społecznej złożył do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy Bemowo m. st. Warszawy.
W oświadczeniu o stanie majątkowym z dnia 11 sierpnia 2020 r. R. B. wskazał, że wraz z dziećmi jest współwłaścicielem ok. 100 – letniego domu o pow. ok. 80 m2 oraz jest współwłaścicielem 3 hektarów we wsi Turek. Taka informacja wynika też z zaświadczenia z Urzędu Gminy Jakubów z dnia 13 sierpnia 2020 r. Podano tam, że R. B. jest współwłaścicielem w 4/6 gospodarstwa rolnego o pow. 3,2165 ha fizycznych, tj. 1, 3493 ha przeliczeniowych ogółem. Wydzierżawił 4/6 części KRUS w zamian za emeryturę. R. B. oświadcza, że z tego świadczenia zamierza pokrywać odpłatność za pobyt w DPS.
Z wywiadu środowiskowego z dnia 7 września 2020 r. wynika, że R. B. ma dwoje dzieci: córkę mieszkającą w Warszawie i syna mieszkającego w Turku, który to – według oświadczenia córki z dnia 12 października 2020 r. – jest po udarze, a ponadto nie miał dobrych relacji z ojcem. Poza tym ma dwoje wnuków (synów córki), którzy także mieszkają w Warszawie. Z oświadczenia córki wynika także, iż R. B. nie ma możliwości faktycznego powrotu do miejsca zameldowania z powodu panujących tam warunków – nie ma tam ogrzewania, kanalizacji, ani osoby która mogłaby się nim zająć.
W opinii dotyczącej stopnia sprawności osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej sporządzonej przez Ośrodek Pomocy Społecznej Dzielnicy Bemowo m.st. Warszawy z dnia 25 sierpnia 2020 r. wskazano, że R. B. wymaga pomocy we wszystkich czynnościach związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, oczekuje życzliwej atmosfery, ciszy i spokoju oraz troskliwej opieki. Wskazano, że jest osobą spokojną, niekonfliktową, lubi przebywać z ludźmi i rozmawiać. W opinii tej zaznaczono także, iż nie może mieszkać w miejscu zameldowania, gdyż mieszkający tam syn nie jest w stanie zapewnić mu opieki.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności niniejszej sprawy przemawiają za uznaniem, iż miejscem, w którym koncentrują się interesy życiowe R. B. jest Warszawa. Tu mieszka, korzysta z opieki lekarskiej, ma rodzinę z którą jest związany i tu chciałby zostać. Nie ma przy tym znaczenia, że w Turku posiada gospodarstwo rolne, którego jest współwłaścicielem i które dzierżawi KRUS za emeryturę. Okoliczność ta nie ma istotnego znaczenia przy ustalaniu "miejsca zamieszkania" w rozumieniu art. 25 K.c. Z akt sprawy wynika bowiem, że R. B. nie ma zamiaru wracać do Turka. Chce natomiast przebywać w Warszawie, gdzie ma rodzinę, z którą czuje się dobrze i bezpiecznie. Nie można zatem uznać, że jego faktyczny pobyt w Warszawie ma charakter przejściowy.
Mając powyższe na uwadze uznać należy, że organem właściwym do wydania decyzji kierującej R. B. do Domu Pomocy Społecznej jest Prezydent m. st. Warszawy.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., postanowił, jak w sentencji.