Uzasadnienie
Powiat Tatrzański złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Powiatem Wodzisławskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia kosztów na opiekę i wychowanie małoletniej E. J. umieszczonej w rodzinie zastępczej.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Wodzisławiu Śląskim Wydział III Rodzinny i Nieletnich, sygn. akt Nsm 500/20 z dnia 20 sierpnia 2020 r., małżonkom E. i S. C., dziadkom macierzystym, w trybie zabezpieczenia, została powierzona piecza nad małoletnią E.J..
Wskazano, że małoletnia E. J. ur. 19 lutego 2007 r. w W. jest córką M. J. oraz B. J. Do dnia 29 kwietnia 2020 r. zamieszkiwała wraz z rodzicami w L. przy ul. [...] a do 31 sierpnia 2020 r. była uczennicą Szkoły Podstawowej w R. Z relacji rodziny zastępczej, tj. dziadka małoletniej, a ojca M. J., wynika, że matka małoletniej pod koniec kwietnia 2020 r. podjęła decyzję o rozstaniu z mężem i wyjechała ze starszą córką, tj. E. J. do swoich rodziców w Z. pozostawiając młodszą córkę, Z. J. pod opieką ojca w L. Zaznaczono, że sytuacja ta jest potwierdzona we wniosku o ustalenie miejsca zamieszkania małoletnich, pozbawienie władzy rodzicielskiej, ograniczenie władzy rodzicielskiej, ustanowienie rodziny zastępczej i opiekunów prawnych, kancelarii radcy prawnego w R., który to wniosek został skierowany w dniu 6 lipca br. do Sądu Rodzinnego w Wodzisławiu III Wydział Rodzinny i Nieletnich. Podano, że pobyt M. J. w Z. miał charakter krótkoterminowy, bez zamiaru osiedlenia się tam na stałe. Wskazano, że w dniu 7 czerwca 2020 r. M. J. wyjechała z Z., pozostawiając córkę pod opieką swoich rodziców. Zamieszkała ze swoim nowym partnerem w miejscowości R. przy ul. [...].
Organ wnioskujący podał, że w dniu 6 lipca 2020 r. ojciec małoletniej E., B. J., zam. L., ul. [...], wystąpił do Sądu w Wodzisławiu Śląskim Wydział III Rodzinny i Nieletnich o pozbawienie władzy rodzicielskiej M. J. nad jej małoletnimi córkami, oraz o utworzenie rodziny zastępczej dla starszej córki, E., której wychowania nie mógł się podjąć osobiście ze względu na jej stan zdrowia. Podano, że w dniu 17 sierpnia 2020r. ojciec małoletniej zameldował ją w Z., ponieważ było to niezbędne w związku z koniecznością zapisania dziecka do nowej szkoły. Wskazano, że rodzina była objęta pomocą Ośrodka Pomocy Społecznej w L. W ocenie Starosty Tatrzańskiego miejscem zamieszkania małoletniej do momentu umieszczenia w rodzinie zastępczej była L., gdzie była zameldowana do dnia 17 sierpnia 2020 r. W L. było również centrum życiowe małoletniej E. W Szkole Podstawowej w R. w roku szkolnym 2019/2020 ukończyła klasę czwartą.
Zdaniem organu wnioskującego trudno uznać Z. jako miejscowość, w której M. J. przebywała z zamiarem stałego pobytu, gdyż trwał on tylko miesiąc. Ponadto nie podjęła ona żadnych kroków w celu podjęcia pracy, czy uzyskania należnych świadczeń socjalnych na dziecko (zasiłek rodzinny, świadczenie wychowawcze). Zostawiła córkę u rodziców i wyjechała z nowym partnerem do R.,, gdzie dotychczas mieszka.
W odpowiedzi na wniosek, Starosta Wodzisławski, w imieniu którego działa Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Wodzisławiu Śląskim, wniósł o uznanie, że organem właściwym w niniejszej sprawie jest Powiat Tatrzański.
Wskazano, że z notatek asystenta rodziny wynika, iż opieka nad małoletnią E. J. od kwietnia 2020 r. sprawowana była wyłącznie przez matkę dziecka po decyzji małżeństwa J. o rozwodzie. Pracownik socjalny w kwestionariuszu rodzinnego wywiadu środowiskowego z dnia 4 maja 2020r. wskazał również Z. jako miejsce zamieszkania M. J. z małoletnią E. Podano, że Ośrodek Pomocy Społecznej w L. dołączył aktualizację wywiadu dotyczącą osób lub rodzin korzystających ze świadczeń pomocy społecznej z dnia 14 lipca 2020 r. przeprowadzonego z B. J. - ojcem dziecka, wskazujący w jego ocenie, że jego żona – M. - wraz drugą córką (E.) wyprowadziła się z domu i zamieszkała u swoich rodziców w Z. Małoletnia E. J. od dnia 17 sierpnia 2020 r. zameldowana jest na pobyt stały w Z. ul. [...] Wskazano, że na podstawie art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2020 r. poz. 821), powiatem do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka w rodzinie zastępczej, jest w pierwszej kolejności powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej.
Zdaniem Starosty Wodzisławskiego miejsce zamieszkania dziecka jest pochodną miejsca zamieszkania matki, która po rozstaniu z mężem pod koniec kwietnia 2020 r. wyprowadziła się wraz z córką E. J. z L. do rodziców zamieszkujących na terenie Powiatu Tatrzańskiego. E. J. została zameldowana na pobyt stały w Z. ul. [...] w dniu 17 sierpnia 2020 r., zatem przed wydaniem postanowienia Sądu Rejonowego o ustanowieniu rodziny zastępczej. Wobec tego - w ocenie organu - istotnym w sprawie jest zamieszkanie matki na terenie Powiatu Tatrzańskiego wraz z córką E. oraz zameldowanie dziecka w Z. przed wydaniem postanowienia Sądu w sprawie ustanowienia rodziny zastępczej dla małoletniej E. J. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie mamy do czynienia z negatywnym sporem o właściwość pomiędzy Powiatem Tatrzańskim a Powiatem Wodzisławskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia kosztów na opiekę i wychowanie małoletniej E. J. umieszczonej w pieczy zastępczej.
Zgodnie z art. 191 ust.1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemu pieczy zastępczej, powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi:
- wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka;
- średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym;
- wydatki na finansowanie pomocy na kontynuowanie nauki i usamodzielnienie.
Stosownie zaś do ust. 2 tego przepisu, jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały.
Jak wynika z treści powyższego przepisu ustawodawca obowiązek ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka nałożył na powiat, nie zaś na reprezentującego powiat starostę, czy prezydenta miasta (w przypadku miasta na prawach powiatu). Należało zatem przyjąć, że niniejszej sprawie powstał spór o właściwość między powiatem Tatrzańskim (Z. jest miastem na prawach powiatu) a powiatem Wodzisławskim.
Ustawa o systemie pieczy zastępczej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z brzmieniem art. 25 K.c., jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Natomiast miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska, lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (art. 26 § 1 K.c). Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa (art. 26 § 2 K.c).
Jak zatem z powyższego wynika, o miejscu zamieszkania w świetle art. 25 K.c. decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Z unormowania tego wynika, że do przyjęcia zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości konieczne jest ustalenie występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza zwykle trudności, o tyle mogą one wystąpić przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu. W tej materii mogą decydować różnorakie okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej. W orzecznictwie podkreśla się, że miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby, i to bez względu na adres jej zameldowania.
W niniejszej sprawie, mając na uwadze brzmienie art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemu pieczy zastępczej, datą, o której jest mowa w tym przepisie jest data 20 sierpnia 2020 r. W tej bowiem dacie Sąd Rejonowy w Wodzisławiu Śląskim postanowił umieścić małoletnią w trybie zabezpieczenia, u dziadków – E. C. i S. C. zamieszkałych w Z. przy ul. [...]. Zatem kwestią wymagającą ustalenia jest miejsce zamieszkania małoletniej do dnia 20 sierpnia 2020 r., a dokładniej powiatu miejsca zamieszkania tego rodzica, u którego małoletnia wtedy przebywała. Bowiem, jeżeli władza rodzicielska (choćby ograniczona) przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa, o czym była już mowa powyżej.
Należy wskazać, że małoletnia, co do której toczy się postępowanie w niniejszej sprawie ma orzeczony od wczesnego dzieciństwa stopień niepełnosprawności. Orzeczenie o niepełnosprawności datowane na dzień 11 września 2019 r. zostało wydane do dnia 19 lutego 2023 r. Wynika z niego, że naruszenie sprawności powoduje konieczność opieki lub stałej pomocy w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych, w sposób przewyższający zakres opieki nad zdrowym dzieckiem w tym wieku.
Jak wynika z akt niniejszej sprawy, rodzice małoletniej mieszkali wraz z nią oraz jej siostrą w L., jednak podjęli decyzję o rozwodzie. Wskutek tego matka małoletniej – M. J. - w dniu 29 kwietnia 2020 r. wraz z córką E. J. opuściła męża i drugą córkę, wyprowadziła się z terenu gminy L. i zamieszkała u swoich rodziców (E. C. i S. C.) w Z. (Powiat Tatrzański). W dniu 7 czerwca 2020 r. wyjechała z Z., pozostawiając córkę pod opieką rodziców. Od tamtej pory, aż do dnia wydania w/w postanowienia sądu o ustaleniu pieczy zastępczej z dnia 20 sierpnia 2020 r., dziecko stale przebywało u w/w dziadków ze strony matki. Potwierdza to m.in. pismo z dnia 28 czerwca 2020 r., w którym dziadkowie wskazują, że chcieliby zajmować się wnuczką, że otaczają ją opieką i miłością. Wskazali, że w ich ocenie jest to dla niej w obecnej chwili najlepsze rozwiązanie (w sytuacji, gdy matka wyprowadziła się z domu a ojciec pracuje w stałych porach, co uniemożliwia mu opiekę nad niepełnosprawną córką).
Podkreślić w tym miejscu należy, że w dacie umieszczenia małoletniej w pieczy zastępczej oboje rodzice mieli nad córką pełną władzę rodzicielską. Natomiast przed umieszczeniem w pieczy zastępczej małoletnia nie przebywała stale u żadnego z rodziców, ale u dziadków ze strony matki. Wobec tego przepis art. 26 § 1 i 2 K.c. nie znajdzie zastosowania. Podobnie, w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 27 K.c., zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna, ponieważ małoletnia E. J. takiego opiekuna przed umieszczeniem w pieczy zastępczej nie posiadała. Powyższe oznacza, że nie jest możliwe ustalenie powiatu właściwego do ponoszenia wydatków związanych z umieszczeniem małoletniej w pieczy zastępczej na podstawie art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej. Możliwe jest natomiast takie ustalenie w oparciu o ust. 2 tego przepisu, tj. wskazanie powiatu miejsca ostatniego zameldowania na pobyt stały. Z akt sprawy wynika zaś, że małoletnia od dnia 17 sierpnia 2020 r. (a więc przed wydaniem postanowienia o umieszczeniu w pieczy zastępczej z dnia 20 sierpnia 2020 r.) jest zameldowana na stałe przy ul. [...] w Z. Wobec tego należy stwierdzić, że w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy, powiatem właściwym do ponoszenia kosztów na opiekę i wychowanie małoletniej E. J. umieszczonej w pieczy zastępczej jest Powiat Tatrzański.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., postanowił, jak w sentencji.