Uzasadnienie
Pismem z 5 lutego 2020 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., działający w imieniu Wójta Gminy S., wniósł o rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny sporu o właściwość między Wójtem Gminy S. a Burmistrzem J., w imieniu którego działa Kierownik MOPS w J. przez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku A. O. o pomoc finansową w formie zasiłku stałego.
Jak wynika z postępowania przeprowadzonego przez MOPS w J., który przekazał GOPS w S. wniosek A. O., zamieszkałej ul. P., J. w sprawie przyznania zasiłku stałego, ostatnim miejscem zameldowania wnioskodawczyni jest adres M., S. Wnioskodawczyni nie jest osobą bezdomną. Od wielu lat nie przebywa na terenie Gminy S. Z wywiadu środowiskowego wynika, że zanim przeprowadziła się do J. mieszkała w W.i W. Akta sprawy nie wskazują, aby zamierzała wrócić do S. W związku z tym, zdaniem GOPS w S., nie jest on właściwy do załatwienia złożonego przez nią wniosku, co wynika wprost z art. 101 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu, Kierownik MOPS w J. wskazał, że nie kwestionuje, iż wnioskodawczyni przebywa w J. Jednakże nie zamierza zostać na stałe w tej miejscowości. Z rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika, że prowadzi ona jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest niepełnosprawna ruchowo w stopniu znacznym i porusza się na wózku inwalidzkim. Wymaga pomocy w załatwianiu spraw urzędowych, prowadzenia gospodarstwa domowego i zaspokajaniu potrzeb bytowych. Nie posiada też środków finansowych, ani stałego dochodu umożliwiającego zaspokojenie najpilniejszych potrzeb życiowych. Pomoc finansową otrzymuje od rodziny. Z uwagi na stan zdrowia wymaga korzystania z opieki lekarskiej w miejscu pobytu. Na terenie Gminy J. przebywa dopiero od września 2019 r. Najmuje budynek, który nie spełnia wymogów budynku mieszkalnego (jest to budynek gospodarczy), niedostosowany do potrzeb osoby niepełnosprawnej. Zdaniem organu, wnioskodawczyni w oświadczeniu dołączonym do wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość podała informacje niezgodne z rzeczywistością, które nie mogą stanowić podstaw do przyjęcia zamiaru stałego pobytu na terenie J. W ocenie organu, wnioskodawczyni w sposób niespójny i mało wiarygodny wskazywała na okres swojego zamieszkania w J., twierdząc początkowo, że mieszka tu od ponad 10 lat, podczas gdy z zebranych dokumentów wynika, iż jest zameldowana pod adresem S., M. Wprost od wnioskodawczyni uzyskano informację, że przed 1 września 2019 r. (data zawarcia umowy najmu) przebywała u siostry w W., w W. i w W., a także przez kilka lat poza granicami Polski. W orzeczeniu o niepełnosprawności adres zamieszkiwania podaje: S., M.. Zdaniem organu, kluczowe znaczenie dla wyznaczenia właściwości organu ma stan zdrowia wnioskodawczyni. Nie daje on podstaw do przyjęcia, że pozostanie ona przez dłuższy czas w zajmowanym lokalu, który nie jest dostosowany do potrzeb lokalowych osoby niepełnosprawnej i najpewniej wróci do miejsca swojego zameldowania lub wcześniejszego pobytu. Zdaniem organu, liczba miejscowości, w których w ostatnich latach przebywała wnioskodawczyni może wskazywać, że nie posiada ona miejsca zamieszkania. W takim przypadku właściwa jest gmina ostatniego miejsca zameldowania. Z tych przyczyn, zdaniem organu, wniosek powinien rozpatrzeć GOPS w S. Pobyt wnioskodawczyni w J. ma bowiem charakter wyłącznie czasowy, po jej stronie brak zamiaru stałego pobytu w zajmowanym w tej miejscowości lokalu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt. 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
Zasadą jest, iż o właściwości miejscowej organów gminy w sprawach pomocy społecznej decyduje miejsce zamieszkania strony (art. 101 ust. 1 u.p.s.). Od tej zasady ustawa przewiduje wyjątki. Gdy stroną jest osoba bezdomna w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., o właściwości miejscowej organu gminy decyduje ostatnie miejsce jej zameldowania na pobyt stały (art. 101 ust. 2 u.p.s.). W przypadku osoby bezdomnej z oczywistych względów nie może być bowiem mowy o miejscu zamieszkania. Tym samym nie bada się jej zamiaru co do stałego pobytu, ale ustala się jej status, a gminą właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2007 r., I OW 109/06, publ. LEX nr 344927, i z 4 lipca 2008 r., I OW 30/08, publ. LEX nr 494312). Z kolei we wszystkich przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki, o właściwości organu gminy rozstrzyga miejsce pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 103 ust. 3 u.p.s.).
Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania" i w tej kwestii należy odwołać się do przepisów Kodeksu cywilnego. Art. 25 Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025) przez miejsce zamieszkania osoby fizycznej nakazuje rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentrują się jej czynności życiowe, i to bez względu na adres jej zameldowania. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie koncentracji aktywności życiowej w określonej miejscowości. W konsekwencji tego należy zauważyć, iż może dojść do rozpadu jedności miejsca zameldowania i miejsca zamieszkania. Osoba zameldowana w jednym miejscu może zamieszkiwać w innym miejscu, w którym koncentruje się całość jej istotnych spraw życiowych, nie dokonując obowiązku meldunkowego, tj. wymeldowania się z poprzedniego miejsca pobytu stałego i zameldowania w nowym miejscu pobytu stałego.
Z kolei w art. 101 ust. 2 u.p.s. ustawodawca określił właściwość miejscową organu w odniesieniu do osób bezdomnych. Definicja legalna osoby bezdomnej uregulowana została w art. 6 pkt 8 u.p.s., zgodnie z którym bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powołany przepis przewiduje dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie (łącznie).
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że wnioskodawczyni nie jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. ponieważ jest zameldowana na pobyt stały pod adresem S., M.. W związku ze swoją sytuacją osobistą spowodowaną chorobą oraz brakiem źródeł stałego dochodu, korzystała ona z pomocy osób zobowiązanych względem niej do alimentacji, przebywając w różnych miejscowościach u członków swojej rodziny. Z akt sprawy wynika, iż zależność od pomocy innych osób była wyłączną przyczyną zmian miejsc przebywania A. O., zaś przebywanie w poszczególnych miejscowościach w okolicach W. nie wiązało się z powstaniem po jej stronie zamiaru stałego pobytu. Zamiar taki nie mógł się zrodzić w świadomości A. O. ze względu na pełną zależność od innych osób. Od dobrej woli członków najbliższej rodziny zależało, czy zdecydują się oni udzielić jej schronienia oraz innej pomocy. Decyzje tych osób o udzielenie jej pomocy były czynnikami przesądzającymi o miejscu jej pobytu, a sama zainteresowana ze względu na położenie życiowe przyjmowała te pomoc godząc się na zamiany swego miejsca przebywania. Sytuacja taka wskazuje, iż zmianom miejsc pobytu A. O. nie towarzyszył zamiar po stronie samej zainteresowanej koncentracji wszystkich swoich spraw istotnych dla niej życiowo w określonym miejscu przebywania i żadne z miejsc, w których przebywała po opuszczeniu miejscowości M. nie może być uznane za miejsce jej zamieszkania. Miejscem takim nie jest również miejscowość J., w której znalazła się, jak wskazują akta sprawy, także wskutek decyzji podjętej przez członków jej rodziny (synów, rodzeństwo), którzy zamieszkują w niewielkiej odległości od miejsca jej przebywania, dzięki czemu posiadają większe możliwości niesienia jej pomocy. Również takie okoliczności jak przebywanie w lokalu niemieszkalnym, niedostosowanym do potrzeb osoby niepełnosprawnej poruszającej się na wózku, opalanym piecem znajdującym się w pomieszczeniu do którego prowadzą schody, w lokalu, którego koszt wynajęcia przewyższa jej dochody wskazuje jednoznacznie, iż po stronie A. O. brak jest zamiaru przebywania w miejscowości J. Przebywanie w lokalu o charakterze niemieszkalnym wyklucza możliwość rozważania przebywania zainteresowanej z zamiarem stałego pobytu.
Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż w sprawie winna znaleźć zastosowanie zasada wyrażona w art. 101 ust. 1 u.p.s. Brak jest także podstaw w związku z przytoczonymi okolicznościami faktycznymi, aby zastosować przepis art. 101 ust. 3 u.p.s. Nie sposób uznać, aby sprawa miała charakter sprawy niecierpiącej zwłoki, gdyż sytuacja A. O. od szeregu lat nie zmienia się.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny wyznaczył na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.p. w związku z art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. Wójt Gminy S. jako organ właściwy w sprawie.