Uzasadnienie
Wójt Gminy Tuchomie złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Wójtem Gminy Gostycyn oraz Wójtem Gminy Karsin w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku K. H. o udzielenie pomocy w formie zasiłku stałego.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Karsinie podczas przeprowadzonego w dniu 30 października 2020 r. rodzinnego wywiadu środowiskowego ustalił, że K. H. przebywa w schronisku dla osób bezdomnych na terenie gminy Karsin. Wskazano, że w w/w schronisku zamieszkuje na podstawie porozumienia ustnego. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Tuchomiu, na podstawie analizy zgromadzonych wcześniej dokumentów ustalił, że K. H. przed pobytem w schronisku, jako osoba bezdomna, przebywał na terenie gminy Tuchola oraz Gostycyn, gdzie posiadał miejsce zamieszkania pod adresem [...], G. Natomiast stałe miejsce zameldowania posiadał na terenie gminy Tuchomie.
Wskazując na zagadnienie właściwości miejscowej gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej uregulowane w art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 poz. 1876), na definicję "miejsca zamieszkania" uregulowaną w art. 25 K.c. oraz na definicję osoby bezdomnej uregulowaną w art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, podano, że w niniejszej sprawie niesporne jest, iż K. H. ostatni adres zameldowania posiada na terenie gminy Tuchomie. Pod wskazanym adresem nie zamieszkuje jednak od wielu lat, a z terenu gminy Tuchomie ostatecznie wyprowadził się w 2018 r. Od tamtego czasu w/w zamieszkiwał w miejscowości W. gm. Gostycyn. Od tamtej chwili pobierał świadczenie w formie zasiłku stałego wraz z opłaconą składką zdrowotną przyznanych decyzją kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Gostycynie.
W ocenie organu wnioskującego, fakt, że GOPS w Gostycynie nie zwrócił się o refundację wypłaconego świadczenia do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Tuchomiu dowodzi, że K. H. zamieszkuje w pomieszczeniach mieszkalnych i w związku z tym nie może być uznany za osobę bezdomną.
Wskazano, że w dniu 3 listopada 2020 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Tuchomiu wpłynął wniosek K. H. o udzielenie pomocy w formie zasiłku stałego przekazany przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Karsinie. W piśmie przewodnim kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Karsinie wskazał, że aktualnym miejscem pobytu K. H. jest Schronisko dla Osób Bezdomnych w miejscowości W. gm. Karsin. W ocenie organu wnioskującego, z zebranych informacji od kierownika schroniska wynika, że K. H. faktycznie w nim zamieszkuje, jednak nie został tam skierowany przez żaden ośrodek pomocy społecznej.
W ocenie Wójta Gminy Tuchomie, z relacji kierownika schroniska w W. wynika, że K. H. przebywa na terenie schroniska na podstawie ustnego porozumienia i opłaca pobyt z własnych środków (zasiłku stałego, który nie był jeszcze uchylony). Zdaniem organu wnioskującego można zatem uznać, że została zawarta umowa ustna, dzięki której K. H. nabył prawo do zamieszkiwania w lokalu, a nie w schronisku dla osób bezdomnych, do którego można trafić w ściśle określony sposób - po wydaniu decyzji administracyjnej. Wobec tego organ stwierdził, że Schronisko dla Osób Bezdomnych w W. stanowi dla K. H. miejsce zamieszkania, a nie schronienie dla osoby bezdomnej. Stan ten powoduje, że właściwą miejscowo gminą do udzielenia pomocy w formie zasiłku stałego dla w/w może być również gm. Karsin. Zaznaczono, ze pogląd ten niejako potwierdził kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Gostycynie, który po powzięciu informacji o sytuacji K. H. wydał dwie decyzje, uchylającą oraz wstrzymującą zasiłek stały z uwagi na zmianę miejsca zamieszkania.
Organ zaznaczył, że obie decyzje wydane są pod tym samym numerem i w tym samym dniu. Decyzja wstrzymująca została przesłana wraz z korespondencją dotyczącą umieszczenia w domu pomocy społecznej. Decyzja uchylająca została przesłana wraz z korespondencją dotyczącą przyznania zasiłku stałego oraz ubezpieczenia zdrowotnego.
Ponadto K. H. w żaden sposób nie czuje się emocjonalnie związany z gm. Tuchomie. Nie ma tu miejsca zamieszkania, rodziny, przyjaciół. Nie dokonał również tu wyboru lekarza POZ. Zdaniem organu, fakt zamiaru stałego pobytu na ternie Gminy Gostycyn K. H. potwierdził wówczas, gdy został przywieziony przez pracowników socjalnych do Tuchomia. Jeszcze w tym samym dniu samodzielnie wyjechał z Tuchomia, zrezygnował jednocześnie z możliwości udzielenia mu szeroko rozumianego wsparcia.
W ocenie Wójta Gminy Tuchomie powyższe oznacza, że w sprawie art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej nie może mieć zastosowania. Właściwą miejscowo gminą zobowiązaną do udzielenia pomocy w formie zasiłku stałego dla K. H. jest - zdaniem organu - na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy gmina jego miejsca zamieszkania - czyli gmina Gostycyn lub gmina Karsin.
W odpowiedzi na wniosek, Wójt Gminy Karsin wniósł o uznanie, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku K. H. o udzielenie pomocy w formie zasiłku stałego jest Wójt Gminy Tuchomie.
W ocenie Wójta Gminy Karsin stanowisko zaprezentowane przez Wójta Gminy Tuchomie jest błędne. K. H. jest osobą bezdomną, której ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały jest Gmina Tuchomie, w związku z czym organem właściwym do rozpatrzenia jego wniosku o udzielenie pomocy w formie zasiłku stałego jest Wójt Gminy Tuchomie.
Wójt Gminy Gostycyn w piśmie z dnia 18 lutego 2021 r. wnosił o ustalenie, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku jest Wójt Gminy Tuchomie, a to z tego względu, że K. H. jest osobą bezdomną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie mamy do czynienia z negatywnym sporem o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Tuchomie a Wójtem Gminy Gostycyn oraz Wójtem Gminy Karsin w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku K. H. o przyznanie zasiłku stałego. Istotne w tym kontekście jest ustalenie statusu wyżej wymienionego, a mianowicie ustalenie, czy w świetle okoliczności niniejszej sprawy można uznać, że jest on osobą bezdomną.
Należy wskazać, że zgodnie z art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Natomiast, w stosownie art. 6 pkt 8 tej ustawy, pod pojęciem osoby bezdomnej należy rozumieć osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania.
Powyższy przepis przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie danej osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie ma stałego zameldowania, drugi zaś dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, ale posiadającej stale zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie. Przepis art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. tj. z 2020 r., poz. 611) stanowi zaś, że ilekroć w ustawie jest mowa o lokalu, należy przez to rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych.
Wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej, nawet, gdy pobyt w tych miejscach – z różnych przyczyn – przedłuża się.
Wobec powyższego uznać należy, że miejsca pobytu strony w Schronisku dla Osób Bezdomnych w W., nie można uznać za lokal mieszkalny w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Pobyt w tego typu ośrodku pozbawiony jest bowiem cechy trwałości i nie można przyjąć, że jest miejscem, w którym koncentruje się działalność życiowa i cele przebywających tam osób. W konsekwencji, zainteresowanego należy uznać za osobę bezdomną. Dlatego właściwość miejscową gminy w przedmiotowej sprawie należy ustalić, zgodnie z art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej – według miejsca ostatniego zameldowania na pobyt stały.
W niniejszej sprawie z kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego z dnia 16 maja 2019 r. wynika, że ostatnim miejscem zameldowania K. H. była ul. [...], Tuchomie (lata 1997 - 2008). W formularzu tym, zainteresowany nie podał adresu zamieszkania. Wskazał, że otrzymał wsparcie na czas wykonywania prac leśnych na terenie Gminy Gostycyn. Dalej, z formularza wynika, że strona przebywa obecnie na terenie Gminy Gostycyn, pracuje przy wyrąbie drewna, nie wie, jak długo tam będzie. Podano, że w/w z Gminą Gostycyn nie wiąże dłuższego pobytu, nie ma tu żadnej rodziny.
Z kolei w podaniu z dnia 30 października 2020 r. o pomoc o przyznanie pomocy w postaci zasiłku stałego z ubezpieczeniem zdrowotnym, K. H. jako swój adres wskazał ul. [...], W., który to adres jest adresem Schroniska dla Bezdomnych, w którym przebywa od sierpnia 2020 r. Taki sam adres podał w oświadczeniu z tego samego dnia o tym, że jest bierny zawodowo i nie posiada żadnych źródeł dochodu. Także z części IV kwestionariusza wywiadu środowiskowego sporządzonego w dniu 30 października 2020 r. wynika, że adresem zamieszkania zainteresowanego jest w/w ul. [...] W. - Schronisko dla Osób Bezdomnych. Wskazano, że przebywa tam od 26 sierpnia 2020 r.
W aktach sprawy znajduje się oświadczenie K. H., w którym stwierdza, że: "jest osobą bezdomną, w Schronisku dla Osób Bezdomnych w W. przebywa tymczasowo z uwagi na brak miejsca własnego zamieszkania.(....) Moim zamiarem nie jest stały pobyt na terenie Gminy Karsin" (k.26 akt sądowych).
Skoro schronisko, w którym przebywa K. H., nie stanowi lokalu mieszkalnego w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej, to uznać należy, że jest on osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy oraz jest osobą niezameldowaną na pobyt stały. W aktach sprawy nie ma bowiem żadnej informacji o jego nowym adresie zameldowania, po wymeldowaniu z Tuchomi. Jest on zatem osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Uznać zatem należy, że w niniejszej sprawie będzie miał zastosowanie art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym, w przypadku osoby bezdomnej, właściwym do rozpoznania wniosku o udzielenie pomocy finansowej ze środków pomocy społecznej jest organ ostatniego miejsca zameldowania osoby ubiegającej się o świadczenie, tj. w niniejszej sprawie Wójt Gminy Tuchomie, gdyż ostatnim miejscem zameldowania K. H. była ul. [...], Tuchomie.
Podkreślić w tym miejscu należy, że fakt udzielenia pomocy społecznej stronie, która znalazła się na terenie gminy objętej zakresem właściwości działania organu pomocy społecznej, nie wiąże tego organu w zakresie konieczności udzielania dalszej pomocy takiej stronie na przyszłość, o ile możliwe jest ustalenie organu właściwego na gruncie przepisów regulujących właściwość ustawową organów. Należy też wskazać, że w przypadku osoby bezdomnej, z oczywistych względów, nie może być mowy o miejscu zamieszkania. Nie bada się zatem jej zamiaru co do stałego pobytu, lecz ustala się gminę ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały, o czym była już mowa powyżej.
Nie można zgodzić się z prezentowanym przez Wójta Gminy Tuchomie stanowiskiem, że skoro w schronisku wnioskujący przebywa " na zasadzie ustnego porozumienia" i nie została wydana decyzja o skierowaniu do schroniska, to pobyt w tym schronisku należy uznać za miejsce zamieszkania. Z pisma kierownika schroniska w W. z dnia 1 lutego 2021 r. wynika, że patrol Policji w dniu 26 sierpnia 2020 r. zatrzymał K. H. w okolicach Gostycyna, był on przemarznięty i sprawiał wrażenie zagubionego. Kierownik schroniska podjął decyzję o interwencyjnym przyjęciu bezdomnego do schroniska. W piśmie podano, że K. H. błąkał się od dłuższego czasu między Tucholą a Gostycynem, wielokrotnie śpiąc na ławce lub cmentarzu. Według kierownika schroniska stan zdrowia bezdomnego nie pozwala mu na samodzielne funkcjonowanie, ma bardzo słabą orientację, co do czasu i przestrzeni (k. 25 akt sądowych).
W świetle powyższego nie budzi żadnych wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że K. H. jest osobą bezdomną.
Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie ostatnim miejscem zameldowania K. H. na pobyt stały było Tuchomie, to organem właściwym do rozpoznania jego wniosku w sprawie przyznania zasiłku stałego, jest Wójt Gminy Tuchomie, jako gminy ostatniego miejsca jego zameldowania na pobyt stały – zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., postanowił, jak w sentencji.