Uzasadnienie
Prezydent Miasta K. pismem z dnia 6 listopada 2017 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta L. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o przyznanie W.J. pomocy materialnej w formie stypendium szkolnego na rok szkolny 2017/2018.
W uzasadnieniu wniosku podał, że Prezydent Miasta L., w oparciu o art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), przekazał według właściwości Prezydentowi Miasta K. do rozpatrzenia wniosek o przyznanie W.J. pomocy materialnej w formie stypendium szkolnego na rok szkolny 2017/2018. Jako podstawę prawną wskazał treść art.90p i art. 90m ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm.).
Prezydent Miasta K. podał, że zgodnie z art. 90b ust. 1 i ust. 3 pkt 1 i 2 w/w ustawy, uczniowi przysługuje prawo do pomocy materialnej ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa lub budżecie właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Pomoc materialna przysługuje uczniom szkół publicznych i niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych dla młodzieży i dla dorosłych oraz słuchaczom kolegiów pracowników służb społecznych – do czasu ukończenia kształcenia, nie dłużej jednak niż do ukończenia 24 roku życia, jak również wychowankom publicznych i niepublicznych ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych – do czasu ukończenia realizacji obowiązku nauki. Świadczenie pomocy materialnej o charakterze socjalnym przyznaje wójt (burmistrz, prezydent miasta), a udzielenie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym (którymi są stypendium szkolne i zasiłek szkolny) jest zadaniem własnym gminy.
W ocenie Prezydenta Miasta K., w niniejszej sprawie o właściwości miejscowej gminy rozstrzyga art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.). Przepis ten stanowi, że właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Skoro W.J. faktycznie zamieszkuje w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym [...] w L., to organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o przyznanie jej pomocy materialnej w formie stypendium szkolnego na rok szkolny 2017/2018 jest Prezydent Miasta L. Prezydent Miasta L. w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta K. jako organu właściwego w sprawie.
W uzasadnieniu odpowiedzi podał, że Sąd Rejonowy w K. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. sygn. akt [...] postanowił zmienić środek wychowawczy w postaci ustanowienia nadzoru kuratora, orzeczony w stosunku do nieletniej W.J., w ten sposób, że uchylił nadzór kuratora i zastosował środek wychowawczy – tymczasowe umieszczenie nieletniej W.J. w młodzieżowym ośrodku wychowawczym do czasu zakończenia postępowania o zmianę środka wychowawczego oraz demoralizację. Na mocy skierowania Starostwa Powiatowego z dnia 10 maja 2017 r. w K. i wskazania Ośrodka i Rozwoju Edukacji, Wydziału Resocjalizacji i Socjoterapii w [...] z dnia 10 maja 2017 r., nieletnią W.J. umieszczono w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w L. przy ul. [...]. W w/w Ośrodku będzie ona przebywała najdłużej do osiągnięcia pełnoletniości, tj. do dnia 6 lipca 2018 r. Okres ten może ulec zmianie, w zależności od jej zachowania i decyzji Sądu. Ostatnim adresem zamieszkania W.J. jest K., ul. [...], natomiast adresem zamieszkania jej opiekuna prawnego – A.A. są Z. w Powiecie [...].
Prezydent Miasta L. wyjaśnił, że dla uczniów pomoc materialna o charakterze socjalnym jest przyznawana przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Przepisy tej ustawy nie precyzują właściwości miejscowej organów administracji publicznej właściwych w tego rodzaju sprawach. Właściwości tej – wbrew stanowisku wnioskodawcy – nie określa również przepis art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Ustawa o systemie oświaty odwołuje się do ustawy o pomocy społecznej jedynie w zakresie ustalania miesięcznej wysokości dochodu na osobę w rodzinie ucznia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że właściwość miejscową organów administracji publicznej określa się w oparciu o art. 21 § 1 pkt 3 K.p.a., a zatem decyduje o niej miejsce zamieszkania, względnie pobytu osoby, której mają być udzielone stypendium szkolne bądź zasiłek szkolny.
Przy czym miejsca zamieszkania ucznia nie określa siedziba szkoły – nawet jeśli uczeń w potocznym sensie "zamieszkuje" w internacie lub bursie tej szkoły. Pojęcie "zamieszkania" osoby fizycznej kształtują dwie przesłanki – przebywanie w określonej miejscowości oraz zamiar stałego pobytu. Przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu chodzi nie tylko o związki natury ekonomicznej, ale też emocjonalnej, czy rodzinnej. Faktyczne przebywanie w danej miejscowości nie może być rozumiane jedynie jako pobyt wymuszony koniecznością wykonywania w niej swych obowiązków pracowniczych czy zarobkowych, ale musi mieć ono jednocześnie cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Pobyt ten nie może być czasowy czy okazjonalny. Przebywanie w miejscowości musi wiązać się ze skupieniem w niej życiowej aktywności, związanej nie tylko z pracą, ale również z rodziną (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 113/17).
Zdaniem Prezydenta Miasta L., nie sposób uznać, aby nieletnia W.J., umieszczona w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w L. za swoistą "karę", była emocjonalnie związana z tym Ośrodkiem i miała zamiar stałego w nim pobytu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1553/12).
W świetle powyższych orzeczeń i stanowiska doktryny w pełni uzasadnione jest stwierdzenie, że Prezydent Miasta L. nie jest organem administracji właściwym miejscowo do przyznania W.J. pomocy materialnej w formie stypendium szkolnego na rok 2017/2018.
Dodatkowo Prezydent Miasta L. wskazał, że w świetle art. 27 Kodeksu cywilnego, miejscem zamieszkania nieletniej W.J., której ojciec nie żyje, a matka została pozbawiona władzy rodzicielskiej, jest miejsce pobytu jej opiekuna prawnego i nie jest to gmina L. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art.15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).
Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta K. a Prezydentem Miasta L. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o przyznanie W.J. pomocy materialnej w formie stypendium szkolnego na rok szkolny 2017/2018. Wniosek jest dopuszczalny, gdyż w/w organy nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia.
Zgodnie z art. 90b ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, uczniowi przysługuje prawo do pomocy materialnej ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa lub budżecie właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Jedną z postaci pomocy materialnej jest stypendium szkolne (art. 90c ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy). Z art. 90d ust. 1 i 2 omawianej ustawy wynika, że stypendium szkolne może otrzymać uczeń znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej, wynikającej z niskich dochodów na osobę w rodzinie, w szczególności gdy w rodzinie tej występuje: bezrobocie, niepełnosprawność, ciężka lub długotrwała choroba, wielodzietność, brak umiejętności wypełniania funkcji opiekuńczo-wychowawczych, alkoholizm lub narkomania, a także gdy rodzina jest niepełna lub wystąpiło zdarzenie losowe (...). Stypendium szkolne może być udzielane uczniom w formie: 1) całkowitego lub częściowego pokrycia kosztów udziału w zajęciach edukacyjnych, w tym wyrównawczych, wykraczających poza zajęcia realizowane w szkole w ramach planu nauczania, a także udziału w zajęciach edukacyjnych realizowanych poza szkołą;
- 2) pomocy rzeczowej o charakterze edukacyjnym, w tym w szczególności zakupu podręczników.
W świetle art. 90f ustawy o systemie oświaty, zasady udzielania uczniom zamieszkałym na terenie gminy pomocy materialnej powinny zostać unormowane przez radę gminy w regulaminie udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym. Przepis art. 90m tej ustawy stanowi, że świadczenie pomocy materialnej o charakterze socjalnym przyznaje wójt (burmistrz, prezydent miasta).
Zauważyć należy, iż ustawa o systemie oświaty nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania ucznia", nie precyzuje ona właściwości miejscowej organów administracji publicznej właściwych w sprawach udzielania świadczeń pomocy materialnej dla uczniów.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniu Prezydenta Miasta K., do ustalenia właściwości miejscowej w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Właściwość miejscową w sprawach udzielania świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, a więc zdefiniowanie pojęcia miejsca zamieszkania ucznia, należy wywodzić z przepisów Kodeksu cywilnego. Stosownie do treści art. 25 K.c., miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Miejscem stałego pobytu jest to, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby, bez względu na adres zameldowania, a więc decydujące są tutaj dwa czynniki – zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Przy czym wskazać należy, iż w powyższy sposób ustala się miejsce zamieszkania osoby fizycznej mającej pełną zdolność do czynności prawnych.
Tymczasem W.J. jest osobą niepełnoletnią, której ojciec nie żyje, a matka została pozbawiona władzy rodzicielskiej. Z akt sprawy wynika, że ustanowiono dla niej opiekuna prawnego w osobie A.A., którego aktualnym miejscem zamieszkania jest K., ul. [...] (podany przez Prezydenta Miasta L. adres zamieszkania opiekuna prawnego w miejscowości Z. wynikał z zaświadczenia wydanego w dniu 1 października 2014 r.). W.J. jest osobą ograniczoną w zdolności do czynności prawnych, posiadającą opiekuna prawnego. W takim przypadku, zgodnie z art. 27 K.c., miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna. Skoro miejscem zamieszkania opiekuna nieletniej W.J. jest K., to organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o przyznanie jej pomocy materialnej w formie stypendium szkolnego na rok szkolny 2017/2018 jest Prezydent Miasta K. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.