Uzasadnienie
Wójt Gminy X. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy X a Wójtem Gminy Y. w przedmiocie wskazania organu właściwego miejscowo do załatwienia wniosku J. J., reprezentowanego przez pełnomocnika J. Z., w sprawie umieszczenia w domu pomocy społecznej.
W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że wnioskiem z dnia [...] 2017 r. J. J., zwrócił się do Wójta Gminy X o skierowanie do domu pomocy społecznej, wskazując na swą trudną sytuację mieszkaniową i rodzinną. Wójt Gminy X wyjaśnił, że z decyzji Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 20 marca 2017 r. znak: [...] wynika, że adresem zamieszkania wnioskodawcy jest P. [...], gmina H. Taki bowiem adres został wskazany przez J. J. i decyzja ta została doręczona pod ww. adres. Ustalono również, iż wnioskodawca zameldowany jest w J. S. [...] gmina X, jednak tam nie zamieszkuje, nie jest też jego współwłaścicielem tej nieruchomości, gdyż w dniu [...] 2015 r. przekazał budynki wraz z polem siostrzeńcowi. Budynek położony na działce oznaczonej nr [...] ze względu na zły stan techniczny nie nadaje się do zamieszkania. Takie oświadczenie złożyła J. Z., pełnomocnik J. J. we wniosku z dnia [...] 2017 r. Wezwany do złożenia wyjaśnień J. J. zeznał, iż od [...] 2017 r. mieszka pod adresem [...] [...].
Mając na uwadze powyższe ustalenia Wójt Gminy X uznał, iż wnioskodawca mieszka na terenie gminy Y, a tym samym organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej jest Wójt Gminy Y. Jak dalej podał wnioskodawca, Wójt Gminy Y zawiadomieniem z dnia [...] 2017 r. znak: [...] odesłał wniosek Wójtowi Gminy X, uznając się niewłaściwym w sprawie. W uzasadnieniu zawiadomienia o przekazaniu sprawy wskazał, iż wprawdzie J. J. przebywa w miejscowości [...], ale nie jest to jego miejsce zamieszkania, gdyż pobyt ten ma charakter tymczasowy. Stwierdził, że wnioskodawca jest emocjonalnie związany z gminą X i nie zamierza założyć na terenie gminy Y ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Podkreślił, że wnioskodawca złożył odmienne wyjaśnienia niż przed Wójtem Gminy X, co może budzić wątpliwości co do ich wiarygodności.
Ponadto organ wskazał, że pełnomocnik wnioskodawcy w piśmie z dnia [...] 2017 r. stwierdziła, że J. J. już od dnia [...] 2015 r. nie mieszka w J. S. W dalszej kolejności wnoszący o rozstrzygnięcie sporu przypomniał, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2017 r. poz.1769), dalej przywoływanej jako: "u.p.s.", właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Zgodnie natomiast z art. 59 ust. 1 u.p.s. decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej.
W ocenie Wójta Gminy X, na dzień złożenia wniosku, wnioskodawca, o ile miał i ma w dalszym ciągu miejsce zameldowania na terenie Gminy X, to aktualnie ma miejsce zamieszkania na terenie gminy Y. Na koniec wnioskodawca zwrócił uwagę, mając na uwadze stwierdzenie zawarte w zawiadomieniu Wójta Gminy Y z dnia [...] 2017 r. o przekazaniu sprawy, iż ani gmina Y, ani gmina X nie może być organem właściwym w sprawie z tej racji, że gminy nie są w ogóle organami administracji publicznej.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Wójt Gminy Y podniósł, że organem właściwym do rozstrzygnięcia sprawy jest Wójt Gminy X. Wyjaśnił, że wniosek o umieszczenie J. J. w domu pomocy społecznej został skierowany do Wójta Gminy X. Wniosek ten dotyczył osoby, która od urodzenia mieszkała na terenie gminy X. J. J. od dnia [...] 2017 r. z przerwami na hospitalizację przebywa w miejscowości [...] [...] w gminie Y u teściowej swojego siostrzeńca. Pobyt ten ma charakter gościnny na czas rekonwalescencji. Miejsce tymczasowego pobytu J. J. pod adresem [...] [...] nie jest miejscem jego zamieszkania, z którym wiązałby zamiar stałego zamieszkania. Z pobytem na terenie gminy Y J. J. nie wiąże swojej przyszłości, gdyż pobyt ten ma jedynie charakter tymczasowy.
W ocenie Wójta Gminy Y J. J. jest związany emocjonalnie z gminą X, tam posiadał swój majątek i tam opłacał podatki. Przebywanie J. J. w miejscowości [...] w gminie Y nie ma cech założenia tu ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów.
Pismem z dnia [...] 2018 r. J. Z. wyjaśniła, że zwróciła się z wnioskiem o umieszczenie J. J. w domu pomocy społecznej lub hospicjum z uwagi na fakt, że nie jest on w stanie samodzielnie funkcjonować w środowisku i jest zagrożeniem dla siebie i otoczenia. Autorka pisma podkreśliła, że J. J. jest osoba chorą, a dom rodzinny położony w [...] [...] nie nadaje się do zamieszkania. J. J. zamieszkiwał u bratańca w X [...] od [...] 2015 r., jednakże z uwagi na dobro dzieci tam mieszkających został przewieziony do J. Z. w [...] 2017 r. J. Z. dodała ponadto, że J. J. zamieszkuje u niej między pobytami w szpitalach i zmuszona jest go pilnować, by nie wyrządził krzywdy innej osobie albo samemu sobie. Zwraca się więc z prośbą, by gmina X zajęła się swoim mieszkańcem i nie przerzucała obowiązku opieki nad nim na gminę Y. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z regulacją zawartą w przepisie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z Dz.U.2017 r. poz. 1369 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Spór o właściwość między jednostkami samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) – przywoływanej dalej jako "K.p.a."). Wedle brzmienia art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. właściwy w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny.
Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia danej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
Przystępując do rozpoznania sporu zawisłego w niniejszej sprawie podać należy, iż stosownie do treści art. 54 ust. 1 u.p.s., osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w tej placówce wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 u.p.s.). Zgodnie natomiast z treścią art. 101 ust. 1 u.p.s., właściwość miejscową organu ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, bo tylko w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2 u.p.s.).
Przepisy u.p.s. nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach K.c. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z brzmieniem art. 25 K.c., jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania – corpus) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu – animus). Jak to obrazowo przedstawiono w piśmiennictwie; dla ustalenia miejsca zamieszkania nie wystarczy ani samo zamieszkiwanie w sensie fizycznym, jednak bez zamiaru stałego pobytu, choćby zamieszkiwanie trwało przez dłuższy czas, ani sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości niepołączony z przebywaniem w tej miejscowości. O "miejscu zamieszkania" rozstrzyga zawsze całokształt okoliczności wskazujących na zejście się stanu faktycznego przebywania z zamiarem takiego przebywania (vide: S. Grzybowski [w:] System Prawa Cywilnego, Wrocław 1985 r., Z.N. im. Ossolińskich, wyd. 2, t. 1, s. 333 – 334; W. Popiołek, glosa do uchwały SN z dnia 24 czerwca 1993 r., w sprawie III CZP 76/93, PS 1995, nr 3, s. 86–87)
Definiując pojęcie miejsca stałego pobytu wypada odwołać się do ugruntowanego stanowiska tutejszego Sądu wskazującego, iż miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym koncentrują się jej czynności życiowe i to bez względu na adres jej zameldowania (vide: postanowienie NSA z dnia 2 września 2009 r. sygn. akt I OW 85/09, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W realiach niniejszej sprawy trzy miejscowości konkurują do tego aby uznać je za miejsce stałego pobytu J. J., przy czy dwie z nich położone są na terenie gminy X: miejscowość [...] w gminie X (powiat [...], województwo lubelskie), gdzie wnioskodawca posiada dom, w którym jest zameldowany i w którym zamieszkiwał przez ostatnie kilkadziesiąt lat, miejscowość X gdzie zamieszkiwał u bratanka po przekazaniu gospodarstwa rolnego, i wreszcie miejscowość [...] w gminie Y (powiat [...], województwo podkarpackie), gdzie mieszka rodzina wnioskodawcy, która zaopiekowała się nim z uwagi na stan jego zdrowia i zagrożenie jakie stwarzał dla innych osób i mienia mieszkając u bratanka w X. Rodzina ta gości wnioskodawcę w okresach rekonwalescencji, między częstymi pobytami w placówkach służby zdrowia.
Dokonując analizy okoliczności niniejszej sprawy dla rozstrzygnięcia sporu, o to która z powyższych miejscowości stanowi miejsce zamieszkania, w pierwszej kolejności należy uwzględnić fakt, iż J. J. po przekazaniu gospodarstwa rolnego zamieszkał w X [...] u swego bratanka. Z powyższego punktu widzenia istotne jest, iż znajdujące się na terenie tegoż gospodarstwa zabudowania mieszkalne, z uwagi na swój stan techniczny, nie nadawały się do dalszego zamieszkiwania. Z kolei pogarszający się stan zdrowia J. J., a w szczególności zagrożenie wobec dzieci i mienia jakie stwarzał pobyt wnioskodawcy w X, doprowadził do jego zamieszkania u rodziny w [...] w gminie Y. W takiej sytuacji dla rozstrzygnięcia kwestii miejsca zamieszkania wnioskodawcy pierwszorzędne znaczenie wypada przyznać dowodowi z przesłuchania samej strony, która jednoznacznie wskazała, iż to [...] w gminie X jest miejscem jego zamieszkania i z tym miejscem jest emocjonalnie związana, a pobyt w [...] w gminie Y ma jedynie charakter tymczasowy związany z zaistniałą sytuacją, w szczególności ze złym stanem zdrowia. Powyższe informacje potwierdziła również przesłuchana w tej sprawie J. Z. – pełnomocnik wnioskodawcy, u której w [...] od dnia [...] 2017 r. przebywa gościnnie wnioskodawca.
Jakkolwiek w aktach sprawy znajduje się także oświadczenie wnioskodawcy wskazujące, iż zamieszkuje w [...], to jednak dowodowi z przesłuchania strony wypada przyznać pierwszeństwo w ustalaniu owej okoliczności. Co prawda rozliczne schorzenia wnioskodawcy, w tym te natury psychicznej nakazują zachować szczególną ostrożność co do rozumienia przez wnioskodawcę znaczenia podpisywanych dokumentów czy składanych oświadczeń, to jednak potwierdzenie przez J. Z. okoliczności przytoczonych przez wnioskodawcę w trakcie jego przesłuchania pozwala wskazać, iż brak jest w niniejszej sprawie okoliczności, które umożliwiałyby nadanie cech stałości jego pobytowi na terenie miejscowości [...] w gminie Y. W realiach niniejszej sprawy treść oświadczeń zarówno J. J. jak i jego pełnomocnika o tym, że to gmina X, a nie gmina Y, jest jego centrum życiowym, koresponduje z tym gdzie rzeczywiście skupiały się i nadal skupiają jego sprawy życiowe.
Skoro nadal możliwy jest pobyt wnioskodawcy w domu położonym w [...], w którym jest on cały czas zameldowany, a wnioskodawca w nim nie przebywa z uwagi zarówno na jego aktualny stan techniczny, jak i na własny stan zdrowia, to nie sposób podważyć deklarowanej przez wnioskodawcę woli zamieszkiwania w tym miejscu. Podobnie wypada uszanować zapewnienie, że w tym miejscu znajduje się centrum jego spraw życiowych. Powyższych konstatacji nie przekreślił zarówno pobyt wnioskodawcy w X u bratanka, jak i u J. Z. w [...]. Tym samym pobyt wnioskodawcy w miejscowości [...] – jak do tej pory – nie wiązał się z przeniesieniem z terenu gminy X jego spraw życiowych, a zatem wypada uznać za J. J., iż to [...] jest objęty zamiarem stałego pobytu. Ponadto – co ważne w okolicznościach niniejszej sprawy – oświadczenie wnioskodawcy o zamiarze stałego pobytu w [...] koreluje z deklaracjami jego rodziny, która roztoczyła nad nim pieczę.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności wypadało uznać, iż miejscem zamieszkania J. J. jest [...], a w konsekwencji wskazać Wójta Gminy X jako organ właściwy do rozpoznania przedmiotowej sprawy i wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 59 ust. 1 u.p.s.
Z tego też względu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.