Uzasadnienie
Burmistrz [...] (dalej również: "organ wnioskujący", "Burmistrz") reprezentowany przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Gminy [...], Wójtem Gminy [...] (dalej również: "Wójt") reprezentowanym przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], a Prezydentem Miasta [...] (dalej również: "Prezydent") reprezentowanym przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku A. W.(dalej również: "zainteresowana") o skierowanie do domu pomocy społecznej.
W uzasadnieniu wskazano, że Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] przekazał wniosek A. W. (dalej również: "zainteresowana") wraz z dokumentacją dotyczącą umieszczenia jej w domu pomocy społecznej do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], jako właściwego do jego rozpatrzenia. Wnioskujący organ podał, że zainteresowana zamieszkuje w gminie [...], a więc, w myśl art. 101 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm., dalej: "ups", "ustawa"), nie jest osobą bezdomną. Ośrodek w [...] uznał się za niewłaściwy i pismem z 3 stycznia 2022 r. odesłał dokumenty do GOPS w [...], gdzie zainteresowana miała ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały. GOPS w [...] ponownie przesłał dokumentację zainteresowanej do OPS w [...], który z kolei przekazał ją do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. MOPS [...] również uznał się za niewłaściwy w sprawie i 7 lutego 2022 r. ponownie odesłał dokumenty do OPS [...]. Konstatując Burmistrz Gminy [...] podniósł, że: 1. Gmina [...] nie jest podmiotem uczestniczącym w sporze ponieważ, zainteresowana, która wnioskuje o umieszczenie w DPS zamieszkuje w gminie [...];
- zainteresowana nigdy nie zamieszkiwała na terenie Gminy [...], była tam zameldowana o okresie 2001-2003 r., jednak nigdy tam faktycznie nie przebywała;
- zainteresowana obecnie zamieszkuje na terenie Gminy [...], natomiast przed umieszczeniem w placówce zapewniającej całodobowe utrzymanie zamieszkiwała w Gminie [...].
Odnosząc się do stanowiska Burmistrza Gminy [...], Prezydent Miasta [...] reprezentowany przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wniósł o uznanie że organem właściwym do rozpoznania wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej zainteresowanej jest Wójt Gminy [...].
Organ przywołał treść art. 101 ust. 1 ups i wskazał, że właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Zaakcentował również wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie pogląd, że o właściwości miejscowej organów gminy (wójta, burmistrza, prezydenta) decyduje miejsce zamieszkania strony, określone w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U z 2020 r., poz. 1740 ze zm., dalej: "kc"). Zgodnie z tym przepisem miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.
Prezydent wskazał, jako bezsporne, że zainteresowana nie jest osobą bezdomną (w rozumieniu art. 6 pkt 8 ups) i od 3 roku życia przebywa w pieczy zastępczej, w Rodzinnym Domu Dziecka przy ul. [...] w Gminie [...], gdzie zamieszkuje pomimo ukończenia 18 roku życia. Zauważył, że przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2022 r., poz. 447, dalej jako: "uwrpz") pozwalają osobom które osiągnęły pełnoletność w pieczy zastępczej przebywać, po spełnieniu warunków określonych w tej ustawie, w dotychczasowej formie pieczy zastępczej nie dłużej niż do ukończenia 25 roku życia. Organ wskazał, że zainteresowana od kilkunastu lat do nadal zaspokaja swoje potrzeby mieszkaniowe na terenie Gminy [...], tam również znajduje się także centrum jej aktywności życiowej.
Reasumując, Prezydent stwierdził, że głównym ośrodkiem życiowym zainteresowanej jest Rodzinny Dom Dziecka w [...], w konsekwencji przyjąć należy, że jej on również jej miejscem zamieszkania, w rozumieniu art. 25 kc, na dzień składania wniosku. Tym samym Wójt jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku w trybie art. 101 ust. 1 ups.
W odpowiedzi na powyższy wniosek, Wójt Gminy [...], podtrzymał stanowisko określone w piśmie z 26 stycznia 2022 r. i wskazał, że w myśl art. 101 ust. 2 a ups "w przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu". Zauważył, że postanowieniem z 3 września 2003 r., sygn. akt III [...]Sąd Rejonowy w [...]III Wydział Rodzinny i Nieletnich, postanowił ustanowić dla małoletniej S. A. B. opiekuna prawnego w osobie G. W. oraz umieścić małoletnią S. A. B. w rodzinie zastępczej u małżonków M. i G. W., zamieszkałych w W. Decyzją z 30 maja 2005 r. Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego w [...] orzekł o zmianie imienia i nazwiska małoletniej z S. A. B. na A.S. W. Wskazał, że od 2 stycznia 2018 r. Powiat [...], reprezentowany przez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w [...] zlecił M. W. prowadzenie rodzinnego domu dziecka. Wówczas też uległ zmianie adres zamieszkania małżonków W. i zainteresowanej. Wobec tego, Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] zajął stanowisko, że sformułowanie "przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawnie umowy cywilnej" zawarte w normie art. 101 ust. 2a ustawy, z uwagi na spójnik "lub" odnosi się bądź do placówki zapewniającej całodobową opiekę, bądź do domu pomocy społecznej, bądź do obu tych placówek. W ocenie Wójta Gminy [...] brak jest podstaw do uznania go za organ właściwy w zakresie skierowania zainteresowanej do domu pomocy społecznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "ppsa"), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 ppsa, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "kpa"). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 ppsa).
W niniejszej sprawie mamy do czynienia z negatywnym sporem o właściwość pomiędzy Burmistrzem Gminy [...], Wójtem Gminy [...] a Prezydentem Miasta [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku A. W. o skierowanie do domu pomocy społecznej.
W odpowiedzi na wniosek Burmistrza z 14 marca 2022 r., Wójt powołał się na art. 101 ust. 2a ups. Przepis ten stanowi, że w przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu. Z treści przywołanej normy wynika, że dla jej zastosowania konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: po pierwsze - osoba wnioskująca o umieszczenie w domu pomocy społecznej musi przebywać w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub w domu pomocy społecznej; po drugie - osoba wnioskująca musi przebywać w ww. ośrodkach na podstawie umowy cywilnej.
Z analizy akt sprawy wynika, że A. W. postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] została umieszczona w rodzinie zastępczej na podstawie postanowienia Sądu w [...] (sygn. akt [...]) oraz że obecnie jest osobą pełnoletnią, przebywającą nadal w rodzinnym domu dziecka w [...], na podstawie art. 37 ust. 1 uwrpz. Zgodnie z tym przepisem, osoba, która osiągnęła pełnoletność przebywając w pieczy zastępczej, może przebywać w dotychczasowej rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka albo placówce opiekuńczo-wychowawczej, za zgodą odpowiednio rodziny zastępczej, prowadzącego rodzinny dom dziecka albo dyrektora placówki opiekuńczo-wychowawczej, nie dłużej jednak niż do ukończenia 25 roku życia, po spełnieniu wyszczególnionych w nim warunków. Rodzina zastępcza na datę ustanowienia opieki zamieszkiwała w [...], następnie przeprowadziła się do [...], gdzie obecnie zainteresowana przebywa.
Zdaniem Sądu, bezspornym jest, że zainteresowana nie przebywa w placówce zapewniającej całodobową opiekę i nie ma zawartej z nią umowy cywilnej, a do takich sytuacji odnosi się norma art. 101 ust. 2a ups. Rodzinny dom dziecka stanowi bowiem formę instytucjonalnej pieczy zastępczej, określonej w art. 93 ust. 1 uwrpz (placówki opiekuńczo-wychowawcze, regionalne placówki opiekuńczo-terapeutyczne, interwencyjne i ośrodki preadaptacyjne), nie zaś jak twierdzi Wójt, placówkę zapewniającej całodobową opiekę. Placówki zapewniające całodobową opiekę w rozumieniu art. 101 ust. 2a ups, to placówki zapewniające opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub w podeszłym wieku, tzn. takie, których działalność wynika bezpośrednio z art. 67-69 ups. Już z tego powodu przepis art.101 ust. 2a ups nie mógł mieć zastosowania.
Organ właściwy w sprawie należy zatem ustalać na podstawie art. 101 ust. 1 ups, jako że zainteresowana nie jest osobą bezdomną (art. 101 ust. 2 ups).
Zgodnie z art. 101 ust. 1 ups, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Ups nie definiuje pojęcia "miejsca zamieszkania", jednakże w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że przez miejsce zamieszkania należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu (art. 25 kc). O uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów. Podkreślić tu należy, że ustalenie to dotyczy osoby fizycznej, mającej pełną zdolność do czynności prawnych. Natomiast w odniesieniu do osób ograniczonych w tej zdolności lub jej nie posiadających, zastosowanie ma art. 27 kc, z którego wynika, że miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna.
Zainteresowana, jest obecnie osobą pełnoletnią, w aktach sprawy brak jest też stosownego postanowienia sądu powszechnego, świadczącego o jej braku zdolności do czynności prawnych. Ze złożonego przez nią wniosku wynika, że zamieszkuje ona w [...] (ul. [...]) w rodzinnym domu dziecka prowadzonym przez małżonków W. i z tym właśnie miejscem, w ocenie Sądu, należy wiązać jej główny ośrodek działalności, w którym koncentrują się jej czynności życiowe. Bez znaczenia jest w tym kontekście miejsce ostatniego zameldowania jej, czy też ustanowionych dla niej wcześniej opiekunów prawnych.
Skoro zatem zainteresowana mieszka na terenie Gminy [...], to tym samym, jako organ właściwy w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej, należało wskazać Wójta.
Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ppsa, postanowił jak w sentencji.