Postanowienie NSA z 16 kwietnia 2014 r., I OW 331/13

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 16 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta G. o rozstrzygniecie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta G. a Prezydentem Miasta Ś. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. S.

Sprawa

w sprawie przyznania pomocy finansowej na zakup żywności, leków oraz opału postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Ś. jako organ właściwy w sprawie.

Skład

sędzia NSA Monika Nowicka przewodniczący, sprawozdawca
sędzia NSA Jolanta Rudnicka przewodniczący
sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak przewodniczący
starszy asystent sędziego Wojciech Latocha protokolant

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 17 grudnia 2013 r. Prezydent Miasta G. wystąpił o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego, który zaistniał pomiędzy organem wnioskującym a Prezydentem Miasta Ś. w sprawie rozpoznania żądania M. S. o udzielenie pomocy finansowej.

W uzasadnieniu wniosku Prezydent Miasta G. wyjaśnił, że w dniu [...] listopada 2013 r. M. S. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. o udzielenie pomocy finansowej na zakup: żywności, leków oraz opału, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 13 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 182 z późn. zm.). Traktując zainteresowaną jako osobę bezdomną, Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Ś. pismo to przekazał Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej - Zespołowi ds. Bezdomnych w G., jako organowi właściwemu w sprawie.

Zdaniem organu wnioskującego, M. S. nie jest jednak osobą bezdomną a zatem właściwym do rozpoznania jej wniosku jest Prezydent Miasta Ś. Zainteresowana – jak wskazywano we wniosku – była wprawdzie ostatnio zameldowana na stałe w G., ale od dnia [...] grudnia 2006 r. nie posiada już żadnego stałego miejsca zameldowania. Od kilku lat przebywa w Ś. na terenie prywatnej posesji, położonej przy ul. S., gdzie zajmuje przybudówkę do budynku gospodarczego. Zajmowane przez nią pomieszczenia są wyposażone w: elektryczność, ogrzewanie piecowe (piec węglowo-drzewny) oraz kuchenkę na gaz z butli. Woda i WC znajdują się na zewnątrz. Zainteresowana, w zamian za możliwość nieodpłatnego zamieszkiwania na posesji oraz skromne wyżywienie, opiekuje się starszym członkiem rodziny gospodarzy a także pilnuje obejścia tzn. stajni, dorożek i kur. Dodatkowo w sezonie, to jest od kwietnia do października 2013 r., zarabia, wożąc wczasowiczów dorożką konną.

Ponadto, organ wnioskujący ustalił, że od dnia [...] października 2012 r. M. S. jest zarejestrowana w PUP w Ś., jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku.

Wskazując na treść art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, organ wnioskujący stał zatem na stanowisku, że zainteresowana nie może być uznana za osobę bezdomną. Zajmowane przez nią pomieszczenie stanowi bowiem w istocie rzeczy lokal mieszkalny, choć o obniżonym standardzie - w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 5 i 5a ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Pojęcie "lokal socjalny" należy – jak wywodził Prezydent G. - rozumieć jako lokal nadający się do zamieszkania ze względu na wyposażenie i stan techniczny, którego powierzchnia pokoi, przypadająca na członka gospodarstwa domowego najemcy, nie jest mniejsza niż 5 m, a w wypadku jednoosobowego gospodarstwa domowego - 10 m2, przy czym lokal ten może być lokalem o obniżonym standardzie. Obniżony standard nie oznacza przy tym pozbawienia lokatorów w ogóle dostępu do pewnych urządzeń czy pomieszczeń, ale może je ograniczać, np. poprzez umiejscowienie jednej wspólnej łazienki lub WC na korytarzu.

Wskazywano też, że pomieszczenie zastępcze, do którego można eksmitować dłużnika, oprócz wskazanych wcześniej warunków, powinno jedynie posiadać: dostęp do źródła zaopatrzenia w wodę i do ustępu, chociażby znajdowały się poza budynkiem a także oświetlenie elektryczne i naturalne, możliwość ogrzewania, niezawilgocone przegrody budowlane oraz zapewniać możliwość zainstalowania urządzenia do gotowania posiłków.

Biorąc powyższe pod uwagę, organ wnioskujący wskazywał, że z treści rodzinnego wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego z M. S., wynikało, iż wszystkie te warunki, które są niezbędne do uznania, że pomieszczenie gospodarcze, przez nią zajmowane, jest lokalem mieszkalnym - w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy, zostały spełnione. Kilkuletni zaś pobyt zainteresowanej w Ś., podjęte przez nią zatrudnienie, rejestracja w Powiatowym Urzędzie Pracy w Ś. oraz wnioski o udzielenie pomocy finansowej kierowane do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w tym mieście, świadczyły o zamiarze stałego pobytu i skoncentrowaniu swoich interesów w Ś..

W rezultacie, w ocenie organu wnioskującego, M. S. nie mogła być traktowana jak osoba bezdomna, gdyż miała miejsce zamieszkania w Ś. W tej sytuacji, właściwą miejscowo gminą, zobowiązaną do udzielenia jej pomocy była - zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej - Gmina Ś. (Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Ś.).

W odpowiedzi na wniosek, Prezydent Miasta Ś. wnosił o wskazanie Prezydenta Miasta G. jako organu właściwego w sprawie.

Uczestnik postępowania podkreślał, że M. S. spełnia przesłanki uznania ją za osobę bezdomną, w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, bowiem art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego przewiduje, iż lokalem mieszkalnym jest lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Zainteresowana przebywa zaś wprawdzie na posesji położonej w Ś. przy ul. S., ale w pomieszczeniu gospodarczym, które nie służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych i nie jest przeznaczone do stałego pobytu ludzi. Pomieszczenie to stanowi dobudówkę do stajni i jest bezpośrednio związane, z wykonywaną na terenie nieruchomości, działalnością gospodarczą. W założeniu więc pełni funkcję wspomagającą tą działalność. Pomieszczenie to pozbawione jest przy tym wody ciepłej i zimnej, a ponadto brakuje w nim łazienki.

Uczestnik postępowania podkreślał również, iż pomieszczenie zajmowane przez zainteresowaną należy do, niespokrewnionej z M. S., osoby prywatnej, która je jej udostępniła i zapewniła skromny posiłek w zamian za opiekę nad starszym członkiem rodziny oraz za doglądanie gospodarstwa.

Prezydent Miasta Ś. twierdził zatem, że nie można zgodzić się z argumentacją organu wnioskującego, iż przybudówka do stajni, w której przebywa zainteresowania jest lokalem mieszkalnym - w rozumieniu ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego bo, podążając tym tokiem rozumowania, należałoby za lokal mieszkalny uznać każde pomieszczenie, które posiada niezawilgocone przegrody budowlane, oświetlenie elektryczne i naturalne, możliwość ogrzewania (gniazdo elektryczne) oraz możliwość korzystania w okolicy z toalety i wody, w tym także np. altanę ogrodową. Tymczasem, w postanowieniu z dnia 14 maja 2010 r. (sygn. akt I OW 24/10) Naczelny Sąd Administracyjny w sposób jednoznaczny stwierdził, że - ze względu na swój turystyczno - wypoczynkowy charakter - altana nie jest lokalem mieszkalnym.

Reasumując, uczestnik postępowania stał na stanowisku, że M. S., choć od kilku lat przebywa w Ś. przy ul. S., zajmując przybudówkę do stajni, to jednak ponieważ nie przysługuje jej żaden tytuł prawny do zamieszkania lub zameldowania w miejscu pobytu i zajmowane przez nią pomieszczenie nie ma charakteru mieszkalnego, powinna być traktowana jako osoba bezdomna. Tym samym, organem właściwym do rozpatrzenia jej podania, w myśl art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, winna być gmina ostatniego jej miejsca zameldowania na pobyt stały tj. Miasto G. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne rozpoznają - na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwaną dalej – p.p.s.a.), spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Jednocześnie - zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory, o który mowa w cytowanym wyżej artykule.

Przedmiotowy spór, jaki zaistniał pomiędzy Prezydentem Miasta G. a Prezydentem Miasta Ś. był sporem negatywnym i dotyczył wskazania organu właściwego w sprawie rozpoznania wniosku M. S. o udzielenie pomocy finansowej na zakup: żywności, leków oraz opału.

Wspomniany wyżej wniosek miał swoje oparcie w przepisach ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.). Zgodnie bowiem z treścią art. 101 ust. 1 tej ustawy, właściwość miejscową gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W przypadku zaś wniosku osoby bezdomnej, gminą właściwą do jego rozpatrzenia, jest gmina ostatniego miejsca stałego zameldowania osoby ubiegającej się o pomoc. Jednocześnie omawiana ustawa zawiera również definicję osoby bezdomnej, którą – po myśli art. 6 pkt 8 – jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym, w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania.

Jak zatem z powyższego wynika, kluczowym zagadnieniem, które wystąpiło w przedmiotowej sprawie, było ustalenie, czy wnioskująca o przyznanie świadczenia pomocowego – M. S. jest osobą bezdomną, czy też zamieszkuje w Ś. na posesji położonej przy ul. S. Rzeczą w sprawie bezsporną było natomiast to, iż zainteresowana od kilku lat przebywa w Ś., w tym mieście jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna i w tym mieście złożyła przedmiotowy wniosek. Także w Ś. M. S. od kilku lat zarobkuje. Praca jej polega na sprawowaniu opieki nad starszym członkiem rodziny gospodarzy u których zamieszkuje, pilnowaniu obejścia (stajni, dorożek oraz kur) a także wożeniu turystów dorożką w okresie sezonu (od kwietnia do października). W zamian za sprawowanie w/w opieki i pieczy nad gospodarstwem, M. S. otrzymuje od gospodarzy wyżywienie i użyczono jej do dyspozycji przybudówkę do stajni. Pomieszczenie to jest wyposażone w: elektryczność, ogrzewanie piecowe (piec węglowo-drzewny) i kuchenkę na gaz w butli. Ujęcie wody i WC znajdują się na zewnątrz pomieszczenia.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 150), lokalem jest lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki, chociaż nie jest nim pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Zwrócić przy tym należy uwagę, że ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. nie posługuje się w w/w przepisie ani pojęciem "lokalu samodzielnego" (z czym wiąże się spełnianie przez taki lokal określonych wymogów technicznych) ani "lokalu mieszkalnego" a jedynie określeniem ogólnym, jakim jest termin "lokal". Zgodnie zaś z definicją ustawową, pomieszczenie to ma służyć zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych a więc ma po prostu umożliwiać zamieszkiwanie w nim osób.

Jak zwraca się uwagę w literaturze przedmiotu, ustawodawca, określając w ten właśnie sposób pojęcie "lokalu", celowo pominął kryteria przedmiotowe, gdyż są one praktycznie dla wszystkich oczywiste a skoncentrował się jedynie na kryterium funkcjonalnym. W rezultacie, o tym, jakim celom służy dany lokal, decyduje wola jego właściciela, mogąca znaleźć wyraz np. w umowie, na podstawie której właściciel oddaje ten lokal do używania innej osobie (vide: Andrzej Mączyński – "Dawne i nowe instytucje polskiego prawa mieszkaniowego", Kwartalnik Prawa Prywatnego – 2002 r. z.1 str. 97).

Podobnie zresztą (choć w innym kontekście), odnosi się do powyższego zagadnienia Ewa Bończak-Kucharczyk w artykule "Mieszkaj spokojnie" (Rzeczposp. PCD 2001.9.3) przyjmując, że przepisy ustawy o ochronie lokatorów (...) dotyczą wszystkich lokali używanych do celów mieszkalnych nawet wówczas, gdy lokatorom udostępniono do zamieszkania pomieszczenia do tego celu nie nadające się.

Poglądy te podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, a odnosząc je do przedmiotowego stanu faktycznego stwierdzić trzeba, że skoro właściciele lokalu zajmowanego przez M. S. użyczyli go jej dla celów mieszkalnych a zainteresowana na powyższe wyraziła zgodę i zamieszkuje w tym lokalu od kilku lat, lokal ten zaś spełnia podstawowe funkcje, umożliwiające zamieszkiwanie w nim osób przez cały rok, to brak jest podstaw do przyjęcia, że pomieszczenie zajmowane przez wnioskodawczynię nie może być uznane za lokal mieszkalny, o którym mowa w art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że powyższy lokal zdecydowanie nie może być traktowany jako równoważny altanie ogrodowej, gdyż umożliwia on stały pobyt w nim osób przez cały rok. W rezultacie więc przyjąć należy, że M.. nie jest osobą bezdomną, gdyż – zgodnie z art. 25 k.c. - ma określone miejsce zamieszkania. Zainteresowana mieszka w lokalu znajdującym się na posesji położonej w Ś. przy ul. S., w którym przebywa od kilku lat (corpus) na podstawie umowy zawartej z jego właścicielami i jest z tym miejscem związana, bo pracuje u właścicieli lokalu i w tym mieście poszukuje innej pracy (animus). Następstwem tego trzeba uznać, że organem, właściwym do rozpoznania jej wniosku o przyznanie pomocy finansowej, jest Prezydent Miasta Ś

Z tych względów, z mocy powołanych wyżej przepisów, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.