Uzasadnienie
Starosta Powiatu Otwockiego wniósł na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o rozstrzygnięcie "sporu kompetencyjnego" pomiędzy Starostą Otwockim a Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy przez wskazanie Prezydenta Miasta Warszawy jako organu właściwego do ponoszenia kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej.
W uzasadnieniu wniosku podano, że postanowieniem Sądu Rejonowego w Otwocku z dnia [...] kwietnia 2008 r. sygn. Akt [...], małoletnia R.Ś. została umieszczona w rodzinie zastępczej E. Ż. (babcia dziecka), zam. w Warszawie przy ul. [...], u której przebywała jeszcze przed orzeczeniem – co wynika z informacji uzyskanych od babci dziecka jak i z oświadczenia ojca złożonego w dniu [...] lutym 2008 r. przed pracownikiem socjalnym powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Otwocku. Powołując się na przepis art. 86 a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 65, poz. 593 ze zm.) organ uznał, iż z zebranego w niniejszej sprawie materiału wynika, iż przed umieszczeniem dziecka w rodzinie zastępczej małoletnia przebywała z zamiarem stałego pobytu w Warszawie. Jednakże Prezydent Warszawy (pełniący obowiązki Powiatu Warszawskiego) nie zgadza się pokrywać kosztów utrzymania dziecka.
Z kolei zaistniała kolejność stanów faktycznych w ww. przepisie wskazuje, iż dopiero gdy nie da się ustalić miejsca zamieszkania dziecka rozpatruje się kwestie meldunku czy też miejsce właściwości sądowej.
Warszawskie Centrum Pomocy Rodzinie działając w imieniu Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość podniosło, iż Miasto prowadzi spokrewnioną rodzinę zastępczą w osobie E. Ż., u której na mocy wyżej powołanego postanowienia Sądu Rejonowego w Otwocku została umieszczona małoletnia R. Ś. – dziecko z powiatu Otwockiego (zameldowane na stałe w Otwocku, ul. [...] m. [...]). Na mocy art. 86 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej Centrum przygotowało i przesłało do PCRP w Otwocku stosowne porozumienie, na mocy którego ustalono, iż Powiat Otwocki jest właściwy do ponoszenia wydatków na utrzymanie dziecka. Za takim stanowiskiem, zdaniem Prezydenta, przemawia: zamieszkiwanie dziecka i jego meldunek na pobyt stały w Otwocku, postanowienie Sądu Rejonowego w Otwocku o umieszczeniu małoletniej w rodzinie zastępczej, a także fakt przebywania na stałe rodziców małoletniej B. i S. Ś. w Otwocku pod tym samym adresem, a więc na terenie powiatu otwockiego, a właściwość organu należy oceniać według miejsca zamieszkania dzieci przed ich umieszczeniem w rodzinie zastępczej. Z kolei faktyczne przebywanie małoletniej u E. Ż. nie można traktować jako świadomego zamiaru w świetle art. 25 k.c. z uwagi na małoletni wiek i pozostawanie pod władzą rodzicielską.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do art. 166 ust. 3 Konstytucji RP spory kompetencyjne między organami samorządu terytorialnego i administracji rządowej rozstrzygają sądy administracyjne. Wskazaną normę konstytucyjną uzupełnia przepis art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), stanowiąc, że sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Do sporu dochodzi w sytuacji, gdy przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia danej sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z nich uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny). Aby sprawa, w której powstał między organami spór mogła być rozpatrzona przez Sąd w omawianym trybie, musi być indywidualną sprawą z zakresu administracji publicznej.
Z istoty bowiem sporu o właściwość i sporu kompetencyjnego, o których mowa w art. 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi wynika, że spór może mieć miejsce w takiej sytuacji prawnej, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia przez organ administracji określonej sprawy administracyjnej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OW 79/05, ONSAiWSA 2006/3/75).
Wniosek Starosty Powiatu Otwockiego dotyczy ustalenia powiatu, który jest właściwy do ponoszenia kosztów utrzymania dziecka R. Ś. w rodzinie zastępczej.
Zgodnie z art. 86 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej na terenie innego powiatu, powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej ponosi wydatki na jego utrzymanie w łącznej kwocie świadczeń przysługujących danej rodzinie zastępczej. Stosownie zaś do ust. 4 powołanego artykułu, powiat prowadzący całodobową placówkę opiekuńczo-wychowawcą lub rodzinę zastępczą przyjmującą dziecko oraz powiat na terenie którego funkcjonuje całodobowa placówka opiekuńczo-wychowawcza, zawiera z powiatem właściwym ze względu na miejsce zamieszkania przyjętego dziecka przed umieszczeniem rodzinie zastępczej lub skierowaniem do całodobowej placówki opiekuńczo-wychowawczej, porozumienie w sprawie umieszczenia dziecka i wysokości wydatków, o których mowa w ust. 2 lub 3.
Wskazane porozumienie nie ma charakteru aktu administracyjnego, lecz jest umową cywilnoprawną. W przypadku więc sporu, który organ administracji publicznej jest zobowiązany do ponoszenia wydatków na utrzymanie dziecka w rodzinie zastępczej nie jest dopuszczalne jego rozpoznanie przez Sąd administracyjny, bowiem nie jest to spór w rozumieniu art. 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.
Na marginesie należy wspomnieć, iż spory o właściwość między organami administracji publicznej, o których mowa w powołanym art. 4 powstają w związku z odmienną oceną zakresu kompetencji tych organów określonej w przepisach prawa. Jako spór o właściwości można więc określić obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz pod redakcją Tadeusza Wosia, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis Nexis", str. 94).
W związku z powyższym należy wskazać, iż przedmiotowy wniosek Starosty Powiatu Otwockiego jest wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość a nie "sporu kompetencyjnego".
Podsumowując, należy stwierdzić, iż rozstrzygnięcie sporu w sytuacji, kiedy organy administracyjne zobligowane są do zawarcia porozumienia, oznaczałoby rozstrzygnięcie sprawy cywilnej, a sprawy te nie są rozpoznawane i rozstrzygane w formie decyzji w trybie postępowania administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 15 § 2, art. 64 § 3 i art. 193 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił, jak w sentencji.