Postanowienie NSA z 11 czerwca 2015 r., I OW 34/15

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 11 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta P. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta P. a Prezydentem Miasta Świnoujścia w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku D.D. o skierowanie do domu pomocy społecznej postanawia wskazać Burmistrza Miasta P. jako organ właściwy do rozpoznania wniosku.

Skład

Sędzia NSA Jan Paweł Tarno przewodniczący
Sędzia NSA Barbara Adamiak sprawozdawca
Sędzia NSA Małgorzata Miron
st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński protokolant

Uzasadnienie

Burmistrz Miasta P. wniósł o rozstrzygniecie z Prezydentem Miasta Świnoujścia sporu o właściwość w sprawie organu właściwego do rozpoznania wniosku o skierowanie D.D. do domu pomocy społecznej.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że wniosek o skierowanie D.D. do domu pomocy nie został załatwiony. Umowa zawarta 15 kwietnia 2013 r. przez pensjonat [...] z D.D. wygasła 14 listopada 2014 r. D.D. stała się osobą bezdomną. W pensjonacie przebywa ze względów humanitarnych.

Podkreślenia wymaga fakt, że D.D. nigdy nie była zameldowana w P. na pobyt stały ani czasowy. Natomiast ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały jest miasto Świnoujście. Fakt ten ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu. Zgodnie bowiem z art. 25 k.c. definiującym pojęcie miejsca zamieszkania elementy składające się na to pojęcie, tj. przebywanie w sensie fizycznym w danej miejscowości i wola stałego pobytu, występujące łącznie – nie zostają spełnione.

Mimo, że D.D. przebywa w P. to w żadnym razie nigdy nie przejawiała woli stałego pobytu w tym miejscu. Wobec czego nie można uznać miasta P. za miejsce zamieszkania D.D.. Brak woli stałego pobytu w P. wynika jednoznacznie już z wniosku D.D. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Świnoujściu z dnia 15 września 2014 r. i pisma z dnia 9 października 2014 r., które to wnioski wnioskodawczyni motywuje chęcią powrotu w strony, z których pochodzi. Przypuszczać też należy, że ma tam grono znajomych i rodzinę. Nadto wnioskodawca wskazuje na przepis art. 54 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, który zobowiązuje organ pomocy społecznej do uwzględnienia potrzeb osoby kierowanej. Zadaniem bowiem organów pomocy społecznej jest wspieranie osób w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności. Skoro D.D. emocjonalnie związana jest z terenem gminy Świnoujście gdzie jest zameldowana na pobyt stały i tam też zamierza złożyć swoje interesy życiowe nie ma podstaw do przyjęcia, że miejscem zamieszkania ww. jest miasto P.. Zdaniem wnioskodawcy zastosowanie w sporze przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej jest wyłączone.

Z przedstawionych wyżej okoliczności wynika jednoznacznie, że D.D. jest osobą bezdomną i dlatego rozstrzygnięcie sporu winno nastąpić w oparciu o przepis art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

Prezydent Miasta Świnoujścia w odpowiedzi na wniosek wniósł o jego oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że jak słusznie wskazał organ od wydania postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 grudnia 2014 r. oddalającego wniosek Burmistrza Miasta P. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta P. a Prezydentem Miasta Świnoujścia w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku D.D. o skierowanie do domu pomocy społecznej "stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie" – strona zgadza się z tym stwierdzeniem w całej rozciągłości. Wobec uznania, że stan faktyczny nie uległ zmianie, decyzję kierującą D.D. do domu pomocy społecznej winien wydać organ właściwy ze względu na miejsce zamieszkania D.D. – Burmistrza Miasta P..

Niezrozumiały jest natomiast dla strony fakt, że do tej pory taka decyzja nie została wydana, skoro postanowienie w niniejszej sprawie zapadło w dniu 23 grudnia 2014 r., ponieważ zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.) decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Z ustalonego już w poprzedniej sprawie, o sygn. akt I OW 224/14 toczącej się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym – stanu faktycznego wynikało bowiem, że D.D. zamieszkuje na terenie Gminy P., co nie uległo zmianie, gdyż D.D. nadal przebywa w pensjonacie [...].

Organ wskazuje, że "zadaniem bowiem organów pomocy społecznej jest wspieranie osób w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życie w warunkach odpowiadających godności" – podczas, gdy ten sam organ nie wydaje decyzji kierującej D.D. do domu pomocy społecznej, gdy jej wniosek został złożony już w dniu 12 września 2014 r., licząc, że osoba ta stanie się osobą bezdomną i jednocześnie licząc, że nie będzie musiał wydawać decyzji w sprawie.

Abstrahując w tym miejscu od stanowiska organu wskazać należy, że za osobę bezdomną zgodnie z art. 65 ustawy o pomocy społecznej uznaje się osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkuiacą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania." Jako, że obie przesłanki muszą wystąpić w koniunkcji D.D. nie można uznać za osobę bezdomną.

Właściwość miejscową gminy ustala się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, tj. według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, z kolei miejsce zamieszkania, wobec braku przepisów administracyjnych, jest rozstrzygane na podstawie przepisów kodeksu cywilnego. Za miejsce zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z art. 25 k.c. uznać należy miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.

Przebywanie w danej miejscowości oznacza "faktyczne przebywanie osoby fizycznej w tej właśnie – a nie innej miejscowości. Faktyczne związanie się osoby z konkretną miejscowością (element fizyczny – corpus) stanowi najłatwiej weryfikowalny, w pełni obiektywny składnik omawianej definicji" (E. Gniewek, P. Machnikowski (red.), Kodeks cywilny. Komentarz. Wyd. 6, Warszawa 2014, Legalis). Natomiast jak wynika z akt sprawy D.D. faktycznie przebywa na terenie Gminy P., gdyż jak wskazał sam wnioskodawca zamieszkuje w dalszym ciągu w pensjonacie [...].

Jeżeli chodzi o element zamiaru stałego pobytu, w przypadku D.D. wskazać należy, że ta przesłanka również wystąpiła, gdyż D.D. zamieszkuje w pensjonacie [...] od dnia 15 stycznia 2013 r. do dnia dzisiejszego. Faktem jest, że umowa pomiędzy D.D. a pensjonatem [...] wygasła, ale powodem tego było wyłącznie wyczerpanie środków finansowych przeznaczonych na opłacenie pobytu D.D. w pensjonacie, a nie chęć zamieszkiwania D.D. w innej miejscowości. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że przy ustalaniu elementu faktycznego – przebywania w danej miejscowości znaczenie wyłącznie ma to, że dana osoba faktycznie przebywa w danej miejscowości, a nie powody jakie temu towarzyszą (element obiektywny).

Odmiennie kształtuje się sprawa dotycząca zamiaru, w tym miejscu występuje już element subiektywny i tutaj wskazać należy, że D.D. trafiła do ośrodka na terenie Gminy P. z własnej woli, a zatem zamierzała tam przebywać na stałe. D.D. zawierając umowę ze wskazanym pensjonatem mogła zawrzeć taką umowę równie dobrze na terenie Gminy Świnoujście, a jednak tego nie uczyniła. Co więcej D.D. przed zawarciem umowy z pensjonatem dokonała sprzedaży lokalu mieszkalnego znajdującego się na terenie Gminy Świnoujście i wymeldowała się z pobytu stałego, zatem nie można tutaj mówić o woli zamieszkiwania na terenie Gminy Świnoujście.

Wobec powyższego zachodzi koniunkcja wyżej wskazanych elementów – elementu fizycznego (corpus) oraz elementu psychicznego (animus) (E. Gniewek, P. Machnikowski (red.), Kodeks cywilny. Komentarz. Wyd. 6, Warszawa 2014, Legalis).

Organ podkreśla, że D.D. nie była nigdy zameldowana na pobyt stały, ani czasowy w P., ale wskazać należy, że fakt ten nie ma znaczenia, gdyż jak już wspomniano za miejsce zamieszkania osoby fizycznej uznać należy, miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Organ wskazuje jednocześnie, że fakt ten ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu, ale nie wskazuje jakie. Wobec braku przepisów o tym stanowiących, ciężko jest się domyślić jakie "zasadnicze znaczenie" ma zameldowanie D.D. na terenie Gminy Świnoujście przed zamieszkaniem przez D.D. na terenie Gminy P.. Ponadto w orzecznictwie został utrwalony pogląd, że miejscem stałego pobytu jest to, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby bez względu na adres zameldowania (Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt I OW 108/2011).

Nie można się również zgodzić z organem w kwestii dotyczącej woli przebywania D.D. na terenie P., gdyż o woli przebywania na terenie tej miejscowości świadczy przede wszystkim umowa zawarta 12 stycznia 2013 r. z pensjonatem [...] na czas nieokreślony. Z tej umowy wynika zamiar przebywania D.D. na terenie Gminy P. na stałe. Następna umowa została zawarta przez D.D. z pensjonatem [...] w dniu 15 kwietniu 2013 r. Ponadto, D.D. złożyła oświadczenie, że przybywa w pensjonacie z własnej woli. Zatem przypisanie braku woli przebywania D.D. na terenie Gminy P. jest dalece nieuzasadnione. Co więcej z zasad logicznego rozumowania wynika, że fakt zawarcia przez D.D. umowy z pensjonatem na czas określony jest wyłącznie wynikiem tego, że D.D. posiadała wówczas ograniczone środki finansowe na dłuższe przebywanie w pensjonacie. Ponadto, trudno jest uwierzyć w to, że osoba niepełnosprawna (brak jednej kończyny dolnej) jaką jest D.D., kilkukrotnie zmienia miejsce zamieszkania, zmieniając tym samym centrum życiowe, nie mając żadnej pomocy ze strony osób bliskich.

Nie można zgodzić się z organem, że D.D. jest obecnie osobą bezdomną, ponieważ faktycznie przebywa w pensjonacie [...] i jest to przesłanka obiektywna, a zatem właściwość organu winno się ustalić na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 15 § 1pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny właściwy jest do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4 tej ustawy, a zatem sporów o właściwość między organami jednostek samorządowych i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej oraz sporów kompetencyjnych między tymi jednostkami a organami administracji publicznej.

Sporem o właściwość jest taka sytuacja prawna, w której z uwagi na brak przejrzystości regulacji właściwości orzekania w sprawie lub z powodu okoliczności faktycznych sprawy powstają wątpliwości co do właściwości organu do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.

Spór o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta P. a Prezydentem Miasta Świnoujście w sprawie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy skierowania D.D. był przedmiotem rozstrzygnięcia. Postanowieniem z 23 grudnia 2014 r. sygn. akt I OW 224/14 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku D.D. o skierowanie do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał: "(...) spór o właściwość jest sporem o prawo, jakie w danej sytuacji należy zastosować. Zanim to jednak nastąpi ograny administracji publicznej będące w sporze powinny ustalić i przedstawić stan faktyczny, aby Sąd miał podstawy do stwierdzenia, jakie miejsce należy uznać za centrum interesów życiowych. Tymczasem Burmistrz Miasta P., zgłaszając wniosek o rozstrzygnięcie sporu, nie sprostał temu obowiązkowi. Z dołączonych do wniosku dokumentów nie wynikają istotne dla ewentualnego rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne. Nie zostało bowiem wskazane choćby miejsce aktualnego pobytu D.D., co tym bardziej czyni niemożliwym ustalenie miejsca zamieszkania w świetle k.c."

W ponownie złożonym wniosku Burmistrz Miasta P. wskazał, że D.D. przebywa w pensjonacie [...] w P.. Nie ma znaczenia prawnego to z jakich względów aktualnie tam przebywa, skoro sama dokonała wyboru tego miejsca zamieszkania, zawierając umowę z właścicielem pensjonatu [...]. Nie ma to znaczenia, że nie była tam zameldowana ani na pobyt stały, ani czasowy.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.) "Decyzje o skierowaniu do domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej". Według art. 101 ust. 1 tej ustawy "Właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie". Oznacza to, że w sprawie skierowanie do domu pomocy społecznej właściwym do jej rozstrzygnięcia jest zawsze organ gminy miejsca zamieszkania osoby występującej z wnioskiem w dniu kierowania jej do domu pomocy społecznej.

Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W orzecznictwie wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, przyjmuje się, że zastosowanie w tym zakresie mają przepisy Kodeksu cywilnego. Ma to pełne umocowanie w wprowadzonych zmianach w obowiązujących rozwiązaniach prawnych. Zgodnie z art. 74 ustawy z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 388) "Od dnia 1 stycznia 2016 r. znosi się obowiązek meldunkowy (ust. 1). Ilekroć w przepisach prawa jest mowa o zameldowaniu na pobyt stały lub zameldowaniu na pobyt czasowy, od dnia 1 stycznia 2016 r. należy przez to rozumieć miejsce zamieszkania, o którym mowa w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny... (ust. 2)". Art. 101 ust. 1 powołanej ustawy o pomocy społecznej stanowi o miejscu zamieszkania, a zatem w pełni zasadnym jest stosowanie art. 25 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. "Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie jest czynnością prawną, a tym samym nie wymaga złożenia stosownego oświadczenia. Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu jej czynności życiowych w danej miejscowości. W judykaturze i piśmiennictwie prawniczym przyjmuje się, że samo zameldowanie nie dowodzi zamieszkiwania w danej miejscowości, czyli adres zamieszkania nie przesądza o miejscu zamieszkania osoby fizycznej. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności dorosłej osoby fizycznej"(Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 września 2014 r. I OW 96/14, Lex nr 1529057).

W okolicznościach sprawy nie jest sporne, że D.D. przebywa w pensjonacie [...] w Gminie P.. Nie są kwestionowane fakty, że D.D. sprzedała mieszkanie w Świnoujściu i wymeldowała się z pobytu stałego. Zasadnie Prezydent Miasta Świnoujście wskazuje, że przeczy to, że Świnoujście jest miejscem, w którym ześrodkowała swoje czynności życiowe.

Skoro właściwość miejscową gminy, zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, a miejscem tym jest w rozpoznawanej sprawie miasto P., to organem właściwym do rozpatrzenia wniosku D.D. jest Burmistrz Miasta P..

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.