Uzasadnienie
Wojewoda Mazowiecki złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie, w przedmiocie wskazania organu wyższego stopnia właściwego do rozpoznania odwołania J. K. i S. K. od decyzji Starosty Powiatu Legionowskiego z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...], w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości o powierzchni [...] ha, położonej w Legionowie przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka: nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, w prawo własności.
Stan sprawy przedstawia się następująco.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty Legionowskiego z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] w sprawie odpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Legionowie przy ul. [...], w powiecie legionowskim, stanowiącej działkę ewid. nr [...] z obrębu [...], o powierzchni [...] m², opisanej w KW nr [...], w prawo własności tej nieruchomości na rzecz S. K. i J. K. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi J. K. i S. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Po rozpoznaniu skargi Sąd ten wyrokiem z dnia 10 lipca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 317/08, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, uznając iż została ona wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bowiem w ocenie Sądu organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji Starosty Powiatu Legionowskiego z dnia [...] listopada 2008 r. jest Wojewoda Warszawski.
W związku z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie po ponownym rozpoznaniu odwołania J. K. i S. K. postanowieniem z dnia [...] września 2008 r., znak [...], wydanym w trybie art. 65 § 1 K.p.a., przekazało je według właściwości Wojewodzie Mazowieckiemu, jako organowi właściwemu do jego rozpoznania.
Wojewoda Mazowiecki uznał, iż stanowisko Kolegium jest nietrafne. W uzasadnieniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wskazał, że stosownie do przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.), organem właściwym do wydania decyzji w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w stosunku do nieruchomości Skarbu Państwa jest starosta.
Zgodnie z zasadą wynikającą z przepisu art. 17 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 Kpa w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, organem wyższego stopnia, a zatem właściwym do rozpatrzenia odwołania są samorządowe kolegia odwoławcze - chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej. Zdaniem Wojewody Mazowieckiego, skoro żaden z przepisów ww. ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie stanowi inaczej, to brak jest podstaw do odstąpienia od zasady wyrażonej w art. 17 pkt 1 Kpa.
Wyjątkiem od tej zasady jest przepis art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami i jako taki nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Także przepis art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie daje podstaw do tego, ażeby ustawę o gospodarce nieruchomościami traktować jako ustawę szczególną w stosunku do ustaw wymienionych w jej art. 2.
Ponadto, Wojewoda Mazowiecki wskazał, że potwierdzenie zasady wyrażonej w art. 17 pkt 1 Kpa stanowią również przepisy art. 7 pkt 4 ustawy o administracji rządowej w województwie oraz art. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. Wojewoda jest zatem organem wyższego stopnia tylko wtedy, gdy istnieje ku temu wyraźna podstawa ustawowa, a w przedmiotowej sprawie podstawy takiej nie ma.
W konsekwencji Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że skoro nie jest w tej sprawie organem wyższego stopnia, to nie może rozpatrywać odwołania od decyzji starosty dotyczącej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa.
Dodatkowo, wskazał, iż w analogicznych sprawach Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniami z dnia 9 maja 2007 r., sygn. akt I OW 9/07, z dnia 5 lipca 2007 r., sygn. akt I OW 26/07 oraz z dnia 16 stycznia 2008 r., sygn.akt I OW 112/07 rozstrzygnął negatywny spór kompetencyjny między SKO w Warszawie a Wojewodą Mazowieckim - w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie rozpoznania odwołania od decyzji odmawiającej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa - i wskazał jako organ rzeczowo właściwy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w odpowiedzi na wniosek wniosło o wskazanie Wojewody Mazowieckiego jako organu właściwego do rozstrzygnięcia odwołania J. K. i S. K. od decyzji Starosty Legionowskiego z dnia [...] listopada 2007 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) w związku z art. 15 § 1 pkt 4 tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Może to czynić w odniesieniu do załatwienia konkretnej sprawy, w której dwa organy uznają się jednocześnie za właściwe (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uznaje się za właściwy w sprawie (spór negatywny) i pod warunkiem, że jest to sprawa z zakresu administracji publicznej, z których jeden z pozostających w sporze organów jest właściwy.
Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zobowiązany jest zbadać dopuszczalność wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Merytoryczne rozpoznanie wniosku jest bowiem możliwe dopiero wtedy, gdy wniosek jest dopuszczalny (por. postanowienie NSA z dnia 12 sierpnia 2005 r., sygn. akt II OW 25/05, ONSAiWSA 2006/1/5). Dopuszczalność ta jest oceniana w świetle pozytywnego wymogu sformułowanego w art. 64 § 2 P.p.s.a. oraz braku negatywnych przesłanek dopuszczalności określonych w art. 58 § 1 i 2 P.p.s.a.
Z analizy akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lipca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 317/08, stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Sąd uznał bowiem, że organem właściwym do rozpoznania odwołania J. K. i S. K. od decyzji Starosty Powiatu Legionowskiego z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...], w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości jest Wojewoda Mazowiecki, a nie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie.
Wskazać zatem należy, iż w myśl art. 153 ustawy P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w danej sprawie ten sąd oraz organ, którego działalność była przedmiotem kontroli sądowej (art. 153 P.p.s.a.). Ponadto, prawomocne orzeczenie, stosownie do art. 170 ustawy P.p.s.a, wiąże inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Konsekwencją prawomocnego orzeczenia jest to, że nikt nie może negować faktu istnienia i treści takiego orzeczenia.
W świetle powyższego, przy niezmienionym stanie prawnym powołany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2008 r., wiążę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stosownie do treści art. 153 P.p.s.a., natomiast Wojewodę Mazowieckiego i Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art.170 P.p.s.a.
W takiej sytuacji zakwestionowanie przez Wojewodę Mazowieckiego swojej właściwości i wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego było niedopuszczalne. Jak wyżej wskazano, kwestia właściwości organu została bowiem już rozstrzygnięta w powołanym prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który stosownie do treści art. 170 P.p.s.a. jest w sprawie wiążący.
Z tych też względów uznając wniosek za niedopuszczalny, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64 § 3 ppsa - orzekł jak w postanowieniu.