Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w S. a Wojewodą Mazowieckim w przedmiocie ustalenia organu wyższego stopnia do rozpoznania odwołania [...] S.A. [...] w S. z dnia 20 października 2008 r. od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] października 2008 r. nr [...], którą umorzono postępowanie w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do 1098/10000 części gruntu położonego w S. przy ul. P. [...], oznaczonego jako działka nr [...] oraz stwierdzenia nabycia prawa własności lokalu stanowiącego odrębny od gruntu przedmiot własności i zgodnie z art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wskazanie Wojewody Mazowieckiego jako organu właściwego do rozpoznania w trybie odwoławczym spornej sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. ustaliło następujący stan faktyczny sprawy:
Wnioskiem z dnia 18 grudnia 1995 r. [...] w S. zgłosił do Urzędu Rejonowego w S. roszczenie o: ustanowienie prawa użytkowania wieczystego części gruntu Skarbu Państwa, położonego w S. przy ul. P. [...], stanowiącego działkę nr [...] (prawidłowo [...]), o pow. [...] m2 (Kw nr [...]) o metrażu niezbędnym do prawidłowego korzystania z parterowego pawilonu, w którym mieści się siedziba [...].
ustanowienie współużytkowania wieczystego części gruntu Skarbu Państwa, położonego w S. przy ul. P. [...] stanowiącego działkę nr [...] o powierzchni [...] m2 - w części odpowiadającej metrażowi pomieszczeń biurowych zajmowanych przez [...] w piwnicach i parterze budynku pięciokondygnacyjnego, usytuowanego na tej działce;
nieodpłatne przeniesienie prawa własności parterowego pawilonu, siedziby [...], jaki znajduje się na działce wymienionej w pkt 1 oraz współwłasności lokali użytkowych, zajmowanych przez [...] w budynku pięciokondygnacyjnym usytuowanym na działce, jak w pkt 2.
Jako podstawa powyższego roszczenia przez wnioskodawcę powołany został art. 88a ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.).
Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 1996 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w S., działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie zgłoszonego przez [...] w S. dnia 18 grudnia 1995 r. roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego części gruntu Skarbu Państwa, położonego w S., przy ul. P. [...], oznaczonego w ewidencji m. S. obręb Ś., na arkuszu mapy nr [...], jako działki: nr [...] (prawidłowo [...]) o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. Organ uznał, że zasadne jest uprzednie rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w sprawie, w związku z tym, że [...] w S. wystąpił do Wojewody S. z odrębnym wnioskiem z dnia 29 listopada 1995 r. o stwierdzenie nabycia użytkowania wieczystego wyżej opisanej części gruntu.
Następnie wnioskiem z dnia 7 lipca 2008 r. [...]1 w S. zwrócił się do Urzędu Miasta S. o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie i uwzględnienie zgłoszonego roszczenia. Wnioskodawca wskazał, że sprawa wniosku z dnia 29 listopada 1995 r. złożonego do Wojewody Mazowieckiego została zakończona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lipca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 502/08, oddalił skargę [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego i tym samym przyczyna będąca podstawą do zawieszenia postępowania już nie istnieje co uzasadnia podjęcie postępowania.
Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] października 2008 r. Prezydent Miasta S. podjął na wniosek [...] w S. postępowanie zawieszone postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. Wojewoda Mazowiecki odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa własności użytkowania wieczystego do 1098/10000 części gruntu położonego w S. przy ul. P. [...] oznaczonego jako działka nr [...] oraz stwierdzenia nabycia prawa własności lokalu stanowiącego odrębny od gruntu przedmiot własności. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody, co uzasadniało podjęcie zawieszonego postępowania.
Decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2008 r. Prezydent Miasta S., powołując się na art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 208 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, postanowił umorzyć postępowanie w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do 1098/10000 części gruntu położonego w S. przy ul. P. [...], oznaczonego jako działka nr [...] oraz stwierdzenia nabycia prawa własności lokalu stanowiącego odrębny od gruntu przedmiot własności. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że zgodnie z art. 208 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu i przeniesienie własności znajdujących się na nim budynków następuje w drodze umowy. Brak elementu w stosunku administracyjnoprawnym w postaci przepisu nakazującego rozstrzygnięcie o żądaniu strony poprzez wydanie decyzji przesądza o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek strony. Bezprzedmiotowość postępowania skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania w myśl art. 105 § 1 k.p.a.
Od powyższej decyzji odwołanie zgodnie z zawartym w niej pouczeniem, wniosła do Wojewody Mazowieckiego [...] w S.. Odwołujący zarzucił decyzji bezzasadność, domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Powyższe odwołanie wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 133 k.p.a. organ I instancji przekazał przy piśmie Nr [...] z dnia [...] października 2008 r. do rozpatrzenia Wojewodzie Mazowieckiemu, stwierdzając jednocześnie, że nie znalazł podstaw do zastosowania art. 132 k.p.a.
Następnie postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. Nr [...] Wojewoda Mazowiecki na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w S. do rozpatrzenia według właściwości odwołanie [...] w S. od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] października 2008 r., znak [...], umarzającej postępowanie w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do 1098/10000 części nieruchomości gruntowej położonej w S. przy ul. P. [...], oznaczonej jako działka nr [...] oraz stwierdzenia nabycia prawa własności lokalu stanowiącego odrębny od gruntu przedmiot własności. W uzasadnieniu swojego stanowiska Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego przedmiotowa nieruchomość stanowi własność powiatu s., co potwierdza księga wieczysta Nr [...]. W myśl przepisu art. 17 pkt 1 k.p.a. organem właściwym do rozpatrzenia odwołania jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. Powyższe uzasadnia przekazanie odwołania na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. do rozpatrzenia organowi właściwemu.
Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zwróciło się do Dyrektora Wydziału Skarbu Państwa i Nieruchomości Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie o udzielenie informacji, czy opisane wyżej postanowienie Wojewody Mazowieckiego jest prawomocne. Odpowiedź na powyższe została udzielona pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. Nr [...].
W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., nie jest ono organem właściwym instancyjne do rozpatrzenia sprawy, która została mu przekazana przez Wojewodę Mazowieckiego. Motywy, którymi kierował się Wojewoda Mazowiecki podejmując postanowienie Nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. ([...]) jak wskazano nie mogą stanowić podstawy do uznania, że wskazane Kolegium jest w przedmiotowej sprawie organem wyższego stopnia w stosunku do Prezydenta Miasta S. w rozumieniu art. 17 pkt 1 k.p.a.
W dalszej części uzasadnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. przytoczyło szereg przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości i ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) i wskazało, że jego zdaniem nie jest ono właściwe do rozpatrzenia tej sprawy, mimo tego, że organ I instancji - działając jako starosta - postanowił zakończyć wszczęte postępowanie administracyjne, dotyczące kwestii gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa, rozstrzygnięciem proceduralnym polegającym na umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., a organem właściwym jest Wojewoda Mazowiecki. Zdaniem Kolegium właściwość rzeczową organu wyższego stopnia należy w tym przypadku ustalić na podstawie art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym "organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda". Powołany przepis jest szczególną normą prawną wobec właściwości organu wyższego stopnia ustaloną w art. 17 pkt 1 k.p.a., w świetle którego domniemanym organem wyższego stopnia w stosunku do starosty jest samorządowe kolegium odwoławcze. W sprawach z zakresu administracji rządowej uregulowanych w ustawie o gospodarce nieruchomościami ustawodawca wyznaczył jako organ wyższego stopnia wobec starosty właśnie wojewodę.
W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. dla rozstrzygnięcia wynikłego sporu o właściwość bez wpływu pozostaje okoliczność, iż na podstawie aktu notarialnego Repertorium [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2000r. Prezydent Miasta S., działający w imieniu Skarbu Państwa darował działkę nr [...] na rzecz Powiatu S. (ziemskiego), bowiem zgodnie z § 6 tego aktu przedstawiciele Powiatu S. oświadczyli, że znane są im roszczenia [...] w S. (księga wieczysta Nr [...]). Samorządowe Kolegium Odwpławcze podkreśliło także, że roszczenia te od samego początku miały tylko i wyłącznie charakter cywilnoprawny.
W odpowiedzi na wniosek Wojewoda Mazowiecki wniósł o jego nieuwzględnienie i wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. jako właściwego do rozpatrzenia odwołania [...] S.A. Oddział w S. stosownie do art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Zdaniem organu zgromadzony materiał dowodowy, a w szczególności odpis z księgi wieczystej Nr [...], bezspornie wskazują, że przedmiotowa nieruchomość nie jest własnością Skarbu Państwa, lecz Powiatu S., albowiem w 2000 r. Prezydent Miasta S. darował przedmiotową nieruchomość na własność tego Powiatu. Ponadto wskazano, że w obowiązującym stanie prawnym kwestia własności nieruchomości pozostaje w bezpośrednim związku z ustaleniem organu właściwego do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Wojewoda wskazał także na przepis art. 17 pkt 1 k.p.a. i stwierdził, że motywy podniesione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a w szczególności że w tym przypadku ma zastosowanie art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie mogą stanowić podstawy do uznania, że Wojewoda Mazowiecki jest właściwym organem w przedmiotowej sprawie. Zauważono również, że sprawa objęta kwestionowaną decyzją ma charakter cywilnoprawny, jednakże wbrew ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie należy do spraw "...określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę...". Dlatego też, zdaniem organu stanowisko wyrażone w odpowiedzi na wniosek jest uzasadnione.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przepis art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., zezwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na rozstrzyganie sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne pomiędzy organami tych jednostek, a organami administracji rządowej.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że rozpoznawana sprawa jest sporem kompetencyjnym, a nie sporem o właściwość, pomiędzy organem samorządu terytorialnego – Samorządowym Kolegium Odwoławczym w S., a organem administracji rządowej – Wojewodą Mazowieckim. Spór ten dotyczy kwestii, który organ – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., czy Wojewoda Mazowiecki – jest właściwy do rozpoznania odwołania [...] S.A. – [...] w S. od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] października 2008 r. umarzającej postępowanie w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do 1098/10000 części gruntu położonego w S. przy ul. P. [...] oznaczonego jako działka nr [...] oraz stwierdzenia nabycia prawa własności lokalu stanowiącego odrębny od gruntu przedmiot własności.
W niniejszej sprawie wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na opisanym wyżej gruncie i nieodpłatne przeniesienie prawa własności posadowionych na tej działce budynków, będącym wówczas własnością Skarbu Państwa, oparty był na podstawie art. 88a ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). W dacie złożenia wniosku, tj. w dniu 17 stycznia 1996 r. organami właściwymi w odniesieniu do gospodarowania nieruchomościami należącymi do Skarbu Państwa, za wyjątkami przewidzianymi w jego ust. 1a były: wojewoda i rejonowe organy rządowej administracji ogólnej – art. 2 ust. 1 tej ustawy.
Ustawa ta utraciła moc z dniem 31 grudnia 1997 r. w oparciu o art. 241 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Przepis przejściowy art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Tym samym należy stosować przepisy obowiązujące w dacie orzekania (porównaj uchwałę 5 sędziów NSA z dnia 19 stycznia 1998 r. sygn. akt OPK 38/97 publikowana, Wokanda 1998/5/28).
Obecnie przepisem odpowiadającym treści art. 88a ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości jest przepis art. 208 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ust. 1 stanowi on, iż osobom fizycznym oraz prawnym, które do dnia 5 grudnia 1990 r. uzyskały ostateczne decyzje lokalizacyjne lub pozwolenia na budowę na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub własność gminy, oddaje się te nieruchomości w użytkowanie wieczyste w trybie bezprzetargowym, jeżeli wnioski o oddanie tych nieruchomości zostały złożone przed dniem utraty ważności tych decyzji, jednak nie później niż do dnia 31 grudnia 2000 r.
Rozstrzygając w powyższym zakresie Prezydent Miasta S. umorzył na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej działki oraz stwierdzenia nabycia prawa własności lokalu. Natomiast spór kompetencyjny powstały w tej sprawie dotyczy organu wyższego stopnia właściwego do rozpatrzenia odwołania od tej decyzji pierwszoinstancyjnej.
Generalnie wskazać należy, że w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie ma przepisów, które by wprost określały organ wyższego stopnia do rozpatrzenia odwołania w tej sprawie.
Zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a. właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia o jakim mowa w art. 17 k.p.a., chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy.
Natomiast w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zamieszczony został przepis art. 9a, który stanowi, iż organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda. Przepis ten jest zatem "przepisem stanowiącymi inaczej", o jakim mowa w art. 17 pkt 1 k.p.a. Daje to wojewodom status "organu wyższego stopnia" w stosunku do starostów wydających decyzje w sprawach, o których mowa w art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten jednocześnie zmierza do podkreślenia rozdzielności kontroli instancyjnej decyzji wydawanych przez organy samorządowe, w odniesieniu do gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność samorządową, od kontroli instancyjnej decyzji starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa.
Przy czym w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami jeżeli przepis mówi o staroście należy przez to rozumieć także prezydenta miasta na prawach powiatu – art. 4 pkt 9b1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Bezspornym jest także, iż zgodnie z treścią części VII rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. Nr 103, poz. 652) S. są miastem na prawach powiatu. Tym samym Prezydent Miasta S. w rozpoznawanej sprawie jest jednocześnie Starostą.
Mając na uwadze powyższe rozważania, istotnym dla rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu kompetencyjnego i prawidłowego zastosowania przywołanego wyżej art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami jest niewątpliwie okoliczność wskazywana przez Wojewodę Mazowieckiego, iż w dniu [...] czerwca 2000 r. nieruchomość objęta wnioskiem [...] SA w odniesieniu, do której wydano decyzję pierwszoinstancyjną, w drodze umowy cywilnoprawnej stała się własnością Powiatu S. Tak więc przy uwzględnieniu stosunków własnościowych dotyczących tej nieruchomości należy ocenić w jakiej roli występował Prezydent Miasta S. wydając decyzję z dnia [...] października 2008 r. czy to organu samorządowego czy też starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Jednocześnie zauważyć należy, że charakter roszczenia z jakim wystąpiło [...] S.A. [...] S. nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu kompetencyjnego.
Skoro w tej sprawie nie mamy do czynienia z gruntem będącym własnością Skarbu Państwa lecz własnością powiatu a więc własnością samorządową to nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Prezydent Miasta S. będący jednocześnie Starostą nie wykonuje w tej sprawie zadań z zakresu administracji rządowej albowiem takie zadania mógłby wykonywać wyłącznie wobec nieruchomości Skarbu Państwa, lecz jest w takiej sytuacji organem samorządu terytorialnego. Tym samym przepis art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami, wbrew twierdzeniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., w tej sprawie nie będzie miał zastosowania.
Z tego względu właściwość organu odwoławczego należy ustalić na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego a to według art. 17 pkt 1 i art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79 poz. 856 tj. ze zm.) organem tym w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze. Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie właściwym organem do rozpoznania odwołania [...] S.A. od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] października 2008 r. znak [...] jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. Dlatego też na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 w zw. z art. 4 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji.