Uzasadnienie
Prezydent Miasta Ł. reprezentowany przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. w Ł. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Ł. – Ośrodkiem Pomocy Społecznej w Ł. a Burmistrzem Miasta N. – Ośrodkiem Pomocy Społecznej w N. w sprawie z wniosku A. B. o skierowanie do domu pomocy społecznej poprzez orzeczenie, że w niniejszej sprawie właściwą jest Gmina N. – zgodnie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, w myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2017r. poz. 1257), dalej powoływanej w uzasadnieniu jako "u.p.s.". W uzasadnieniu wniosku organ przytoczył treść art. 101 ust. 1 i 2 u.p.s. i podkreślił, że w sporze o właściwość kwestią kluczową jest określenie, gdzie znajduje się miejsce zamieszkania A. B. zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017r. poz. 459), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "K.c.". Na podstawie zgromadzonej dokumentacji organ stwierdził, że nie ma faktycznego związku A. B. z Miastem Ł. i istnienia centrum życiowego na tym właśnie terenie. Wyjaśnił, że A. B. wyjechała z domu rodzinnego w N. z powodu konfliktów oraz awantur i obecnie przebywa w Ł. przy ul. R. [...] m. [...] u H. S. w zamian za pomoc w prowadzeniu gospodarstwa domowego. Lokal mieszczący się przy ul. R. [...] m. [...] należy do wnuczki H. S.. Przebywanie A. B. w Ł. nie jest spowodowane chęcią zmiany miejsca zamieszkania, ale brakiem możliwości zamieszkania w swoim rodzinnym domu. Jednocześnie Prezydent Miasta wyjaśnił, że w podaniu z dnia [...] października 2017r. skierowanym do Ośrodka Pomocy Społecznej w N. A. B. wskazała, że w lokalu, w którym obecnie przebywa nie ma spokoju i w każdej chwili może być z niego wyproszona, wówczas nie będzie miała dokąd iść. Zdaniem organu zebrany materiał dowodowy daje podstawy by przyjąć, że A. B. jest osobą bezdomną, bowiem nie ma możliwości stałego zamieszkania w lokalu położonym w Ł. przy ul. R. [...] m. [...], gdyż w każdej chwili może być z niego wyproszona i wówczas nie będzie miała gdzie zamieszkać. W ocenie Prezydenta Miasta Ł. należy uznać, że fakt przebywania A. B. w Ł. nie jest związany z jej wolą zamieszkiwania na terenie Miasta Ł., a ma jedynie charakter tymczasowy, w związku z czym Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Ł. nie jest organem właściwym do skierowania wnioskodawczyni do domu pomocy społecznej.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Burmistrz N. wniósł o uznanie właściwym do prowadzenia sprawy A. B. Prezydenta Miasta Ł. oraz o przeprowadzenie dowodu z pisma A. B. z dnia [...] grudnia 2014r. na okoliczność zmiany miejsca zamieszkania. Podkreślił, że miejsce zamieszkania jest związane z elementem subiektywnym i obiektywnym. Zgodnie z definicją K.c. jest to miejsce, w którym osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Następnie Burmistrz wyjaśnił, że A. B. mieszka pod adresem ul. R. [...] m. [...] w Ł. od końca 2014r. Tam koncentruje się jej centrum życiowe. Można zatem przyjąć, iż uzewnętrzniła wystarczająco swój zamiar pobytu w Ł. na stałe. To, iż obecnie nie chce już tam przebywać, nie jest wystarczające do przyjęcia, iż nastąpiła zmiana miejsca zamieszkania, gdyż brak jest w tym zakresie drugiego elementu, tj. faktycznej zmiany miejsca zamieszkania. Jednocześnie organ zaznaczył, że o stałym zamieszkiwaniu na terenie gminy nie świadczy fakt zameldowania – przy czym w okolicznościach sprawy brak jest aktualnego zameldowania na terenie N. – lecz wskazane w przepisach K.c. przesłanki: faktyczne przebywanie w danym miejscu oraz zamiar stałego w nim przebywania. W ocenie Burmistrza A. B. nie jest też osobą bezdomną, albowiem obecnie ma miejsce zamieszkania w użyczonym lokalu mieszkalnym w Ł., zatem nie spełnia przesłanek z art. 6 pkt 8 u.p.s. Błędem logicznym jest natomiast przyjęcie, iż niepewność co do jej statusu ww. lokalu czyni ją bezdomną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z regulacją zawartą w przepisie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z Dz.U.2017r. poz. 1369 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Spór o właściwość między jednostkami samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r. poz. 1257) – przywoływanej dalej jako "K.p.a."). Wedle brzmienia art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. właściwy w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny. Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia danej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
Przystępując do rozpoznania sporu zawisłego w niniejszej sprawie podać należy, iż stosownie do treści art. 54 ust. 1 u.p.s., osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w tej placówce wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 u.p.s.). Zgodnie natomiast z treścią art. 101 ust. 1 u.p.s., właściwość miejscową organu ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, bo tylko w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2 u.p.s.).
Przepisy u.p.s. nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach K.c. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z brzmieniem art. 25 K.c., jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania – corpus) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu – animus). Jak to obrazowo przedstawiono w piśmiennictwie; dla ustalenia miejsca zamieszkania nie wystarczy ani samo zamieszkiwanie w sensie fizycznym, jednak bez zamiaru stałego pobytu, choćby zamieszkiwanie trwało przez dłuższy czas, ani sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości niepołączony z przebywaniem w tej miejscowości. O "miejscu zamieszkania" rozstrzyga zawsze całokształt okoliczności wskazujących na zejście się stanu faktycznego przebywania z zamiarem takiego przebywania (vide: S.Grzybowski [w:] System Prawa Cywilnego, Wrocław 1985r., Z.N. im. Ossolińskich, wyd. 2, t. 1, s. 333 – 334; W. Popiołek, glosa do uchwały SN z dnia 24 czerwca 1993r., w sprawie III CZP 76/93, PS 1995, nr 3, s. 86–87)
Definiując pojęcie miejsca stałego pobytu wypada odwołać się do ugruntowanego stanowiska tutejszego Sądu wskazującego, iż miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym koncentrują się jej czynności życiowe i to bez względu na adres jej zameldowania (vide: postanowienie NSA z dnia 2 września 2009r. sygn. akt I OW 85/09, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z okoliczności sprawy wynika, iż zainteresowana skierowaniem do domu pomocy społecznej A. B. od dnia [...] grudnia 2014r. przebywa w Ł.. W lokalu mieszkalnym położonym przy ul. R. [...] m. [...] mieszka razem ze swą koleżanką – starszą od siebie o 10 lat H. S., nad którą sprawuje opiekę. Mieszkanie to należy do wnuczki H. S.. Obie panie nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego. Mieszkają zgodnie i nie dochodzi między nimi do konfliktów. A. B. ma blisko [...] lat; cierpi na liczne, przewlekłe schorzenia ([...]) wymagające stałej farmakoterapii i leczenia w warunkach ambulatoryjnych. Uzyskuje świadczenie z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego w kwocie [...]zł. i nie ma uprawnień do świadczeń z ZUS. Przed przyjazdem do Ł. A. B. przez ponad 2 lata mieszkała w N. w mieszkaniu K. K., którą opiekowała się w czasie jej choroby. W Ł. mieszka córka zainteresowanej, z którą nie utrzymuje relacji rodzinnych.
Analiza powyższych okoliczności jednoznacznie wskazuje, iż A. B. w Ł. koncentruje swoje sprawy życiowe. W tym mieście nieprzerwanie przebywa od ponad trzech lat mieszkając razem ze swą koleżanką w lokalu mieszkalnym. w którym znajdują się wszystkie jej rzeczy ruchome, w tym w szczególności rzeczy osobiste. Ponadto należy wskazać, iż z uwagi na wiek wnioskodawczyni, istotną okolicznością przemawiającą za koncentrowaniem się jej czynności życiowych w określonym miejscu, jest przynależność do konkretnej placówki służby zdrowia. Wybór takiej placówki dokonywany jest bowiem zazwyczaj z uwzględnieniem kryterium bliskości miejsca zamieszkania. Z okoliczności sprawy wynika, iż siedziba wybranego przez zainteresowaną lekarza podstawowej opieki zdrowotnej znajduje się na ul. R. w Ł., a w okolicznych aptekach systematycznie nabywane są przez zainteresowaną lekarstwa.
Odnosząc się natomiast do przesłanki zamiaru stałego pobytu wypada podkreślić, iż winien on być określony na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności. Do wyrażenia zamiaru stałego pobytu wystarczy bowiem, że będzie on wynikał dostatecznie jasno z zachowania człowieka, tak aby przeciętny obserwator mógł wyciągnąć wniosek, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej (vide: postanowienie NSA z dnia 10 lutego 2009r. sygn. akt I OW 164/08, oraz postanowienie NSA z dnia 27 czerwca 2013r. sygn. akt I OW 41/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W realiach niniejszej sprawy wyraźna i konsekwentna treść oświadczeń samej wnioskodawczyni składanych w urzędach publicznych i placówkach służby zdrowia wskazuje lokal w Ł. jako miejsce stanowiące jej centrum życiowe. Koresponduje to z tym gdzie rzeczywiście skupiają się jej sprawy życiowe. Powyższe pozwala w sposób nie budzący wątpliwości wskazać, iż Łódź jest miejscem zamieszkania A. B..
Co prawda z okoliczności niniejszej sprawy nie wynika jednoznacznie jaki jest tytuł prawny zainteresowanej do zajmowanego w Ł. mieszkania, a sama zainteresowana aktualnie podnosi brak stabilizacji w sferze mieszkaniowej, to jednak prawidłowo konkluduje Burmistrz N., że jest to co najmniej umowa o cechach użyczenia mieszkania (art. 710–719 K.c.). Wskazuje to na uprawnienie zainteresowanej do zamieszkiwania w lokalu przy ul. R. w Ł., które nie jest organiczne jakimkolwiek terminem. Akcentowana przez Prezydenta Miasta Ł. możliwość zmiany tego stanu rzeczy i ewentualna utrata przez A. B. uprawnienia do zajmowanego lokalu jest wyłącznie antycypowaniem zdarzeń pozbawionym oparcia w aktualnych okolicznościach sprawy i pozostaje bez wpływu na ocenę tego gdzie obecnie znajduje się miejsce jej zamieszkania. Przepis art. 6 pkt 8 u.p.s. definiując pojęcie osoby bezdomnej wskazuje, iż jest to osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Jeżeli zatem zainteresowana zamieszkuje w lokalu służącym do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2016r. poz. 1610 ze zm.), to bezpodstawne jest stanowisko uznające ją za osobę bezdomną.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności wypadało uznać, iż miejscem zamieszkania A. B. jest Miasto Ł., a w konsekwencji wskazać Prezydenta Miasta Ł. jako organ właściwy do rozpoznania przedmiotowej sprawy i wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 59 ust. 1 u.p.s.
Z tego też względu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.