Uzasadnienie
Prezydent Miasta B., reprezentowany przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B., skierował do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozpatrzenie negatywnego sporu o właściwość na podstawie art. 22 K.p.a. między Miejskim Ośrodkiem Pomocy Rodzinie w B. a Gminnym Ośrodkiem Pomocy Społecznej w B. w sprawie rozpoznania wniosku A. W. zamieszkałej w W. [...],[...] B., reprezentowanej przez opiekuna prawnego W. N. o skierowanie do domu pomocy społecznej i ustalenie, że właściwym w niniejszej sprawie jest Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w B. Zdaniem Prezydenta Miasta B. gminą właściwą do wydania decyzji o skierowaniu osoby ubezwłasnowolnionej do domu pomocy społecznej jest gmina stałego miejsca zamieszkania osoby ubezwłasnowolnionej. Ustawodawca w treści art. 101 ust. 1, 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej określił zasady ustalania właściwości miejscowej gminy i organu orzekającego w sprawie świadczeń z pomocy społecznej i jako podstawowe wprowadził kryterium miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.
W rozumieniu przytoczonego przepisu, dla przyjęcia istnienia faktu zamieszkiwania w danej miejscowości konieczne jest ustalenie występowania łącznie dwóch przesłanek: przebywania w danej miejscowości i zamiaru stałego pobytu.
O zamieszkiwaniu z zamiarem stałego pobytu można mówić wtedy, gdy występują okoliczności pozwalające na wyciągnięcie wniosku, że w tej właśnie miejscowości koncentruje się życie strony. Z kolei w myśl art. 27 Kodeksu cywilnego, miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna. Istotnym faktem jest, że w doktrynie wyrażany jest pogląd, z którego wynika, że art. 101 ustawy o pomocy społecznej stanowi lex specialis wobec przepisu art. 27 K.c. Natomiast zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali, ustalając właściwość miejscową organu kierującego osobę nie posiadającą zdolności do czynności prawnych do domu pomocy społecznej, na podstawie art. 101 ustawy o pomocy społecznej, bierzemy pod uwagę miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. Świadczeniobiorcą jest natomiast osoba kierowana do domu pomocy społecznej, a nie opiekun prawny. Dlatego należy uznać, iż przepis art. 101 ustawy o pomocy społecznej stanowi lex specialis w stosunku do art. 27 Kodeksu cywilnego i stwierdzić, że Gmina B. winna zabezpieczyć potrzeby swojej mieszkanki, która pomimo faktu ubezwłasnowolnienia nadal przebywa w miejscowości, w której zawsze koncentrowało się i nadal koncentruje się jej życie.
W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy B. wniósł o uznanie Prezydenta Miasta B. jako organu właściwego rzeczowo i miejscowo do rozpatrzenia wniosku A. W. o skierowanie do domu pomocy społecznej i obciążenie Prezydenta Miasta B. kosztami niniejszego postępowania w całości.
W ocenie tego organu stan faktyczny opisany we wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość w sprawie skierowania A. W. do domu pomocy społecznej jest bezsporny. Zasadnicze różnice i spór organów budzi zastosowanie w niniejszej sprawie właściwych przepisów prawa.
Ustawa o pomocy społecznej w słowniku pojęć ustawowych zawartych w art. 6 nie wskazuje definicji miejsca zamieszkania. W ocenie Wójta należy w tym zakresie kierować się definicją miejsca zamieszkania zawartą w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, w niniejszej sprawie w Kodeksie cywilnym. I tak art. 27 Kodeksu cywilnego stanowi, że miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna. Takie stanowisko ugruntowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego.
W świetle art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 25 Kodeksu cywilnego o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). W przypadku osób pozostających pod opieką opiekuna prawnego o konieczności stosowania art. 27 Kodeksu cywilnego w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 24 października 2013 r. I OW 155/13 ONSAiWSA 2015/3/38, LEX nr 1398911.
Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
W rozpoznawanej sprawie powstał spór pomiędzy Prezydentem Miasta B. a Wójtem Gminy B., a dotyczy on właściwości organu do rozpoznania wniosku A. W. o skierowanie do domu pomocy społecznej.
Wniosek Prezydenta B. przywołuje w podstawie prawnej art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w myśl którego właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie.
Wobec tego, że wspomniana ustawa nie zawiera określenia pojęcia "miejsce zamieszkania", należy odnieść się do dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych i wyłożyć to pojęcie według definicji sformułowanej w art. 25 Kodeksu cywilnego.
Jako miejsce zamieszkania osoby fizycznej rozumie się miejscowość, w której dana osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu.
Kodeks cywilny zawiera też przepisy określające miejsce zamieszkania osób znajdujących się w sytuacjach szczególnych: dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską (art. 26 K.c.) i osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie (art. 27 K.c.).
Zgodnie zaś z brzmieniem tego ostatniego przepisu miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna (p. postanowienie NSA z 24 października 2013 r., I OW 155/13).
Biorąc powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, że zasadne jest stanowisko Wójta Gminy B., że organem właściwym do rozpoznania sprawy o skierowanie A. W. do domu pomocy społecznej jest Prezydent Miasta B., gdyż wnioskodawczyni została całkowicie ubezwłasnowolniona, a opiekunem prawnym A. W. został jej brat W. N. zamieszkały w B. Aby opiekun mógł się ze swych obowiązków prawidłowo i z korzyścią dla podopiecznego wywiązać, wszystkie informacje i sprawy dotyczące osoby ubezwłasnowolnionej muszą koncentrować się wokół jej opiekuna.
Stąd jest rzeczą pożądaną, by osoba ubezwłasnowolniona całkowicie była umieszczona w domu pomocy społecznej usytuowanym w pobliżu miejsca zamieszkania jej opiekuna prawnego.
Z tych względów, na mocy art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.