Uzasadnienie
Wójt Gminy M. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, jaki zaistniał pomiędzy nim a Wójtem Gminy w B. w przedmiocie rozpoznania wniosku Z. J. o skierowanie do domu pomocy społecznej, wnosząc o wskazanie Wójta Gminy B. jako organu właściwego do załatwienia sprawy.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż Z. J. złożył wniosek o skierowanie do domu pomocy społecznej, który został przesłany do GOPS w B., gdzie miał on ostatni stały meldunek. Z zebranych informacji wynika, że został on wymeldowany z poprzedniego miejsca stałego meldunku na terenie Gminy B. przez żonę i syna, ponieważ przez dłuższy okres czasu tam nie zamieszkiwał, nie ma możliwości zamieszkania u córki i nigdy u niej nie zamieszkiwał, ze względu na ciężką sytuację jej rodziny, w związku z czym obecnie w ocenie organu jest on osobą bezdomną. Nigdy nie był zameldowany na terenie Gminy M. Organ wyjaśnił, iż dom pod adresem w miejscowości [...] na terenie Gminy M. przy ul. [...] zamieszkuje zięć Z.J.(właściciel), który mieszka tam wraz z żoną i czwórką dzieci żony z poprzednich związków. Rodzina ta korzystała z pomocy społecznej w okresie od października 2014r. do grudnia 2017r. i w żadnym wywiadzie Z. J. nie figuruje jako osoba zamieszkująca z rodziną i prowadząca wspólne gospodarstwo domowe. Pracownik socjalny podczas kilkukrotnego przeprowadzania wywiadu środowiskowego nigdy nie stwierdził obecności Z. J. pod tym adresem.
Zgodnie z art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1769, dalej jako u.p.s.) przez osobę bezdomną rozumie się osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu ustawy o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowych zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Z dokonanych przez GOPS w M. ustaleń wynika, zdaniem wnioskującego organu, że Z. J. jest osobą bezdomną - niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały. W myśl art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej w takim przypadku właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Zatem przekazanie sprawy do rozpatrzenia organowi pomocy społecznej w M. na podstawie art. 65 k.p.a. nastąpiło z naruszeniem przepisów o właściwości miejscowej.
W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy B., wnosząc o wskazanie Wójta Gminy M., jako organu właściwego do załatwienia sprawy wskazał, iż w jego ocenie wnioskodawca nie wykazał (oprócz przywołanej treści wywiadów środowiskowych, których nie załączył) żadnym środkiem dowodowym swych racji. W konsekwencji swe żądanie oparł wyłącznie na twierdzeniach i domysłach, nadając Z.J. zgodnie z własną potrzebą status osoby bezdomnej.
Organ podniósł, iż z oświadczenia J. J. z dnia [...] lipca 2017r. wynika, iż Z. J. zamieszkiwał wraz z nią w miejscowości B. do 2014 r., skąd został wymeldowany i od 2017 zamieszkiwał u córki I. K. w miejscowości [...], ul. [...]. Również w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności, wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o niepełnosprawności w [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., jako adres zamieszkania Z. J. wskazano: ul. [...],[...]. Ponadto decyzja rentowa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] z dnia [...] lutego 2017 r., znak [...], kierowana do Z. J. również na adres: ul. [...],[...]. Ten sam adres wskazano w zaświadczeniu lekarskim o stanie zdrowia osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej.
Mając na uwadze treść powyższych dokumentów, nie sposób przyjąć, jak uczynił to wnioskodawca, iż nie jest on właściwy do rozpatrzenia wniosku strony, która wprost wskazała miejscowość [...] (gmina M.), jako swe centrum życiowe, w której przebywa z zamiarem stałego pobytu (art. 25 k.c.). Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, wg kryteriów art. 25 k.c.. Okoliczność przebywania przez czas określony w placówce leczniczej (szpitalu) jak ma to miejsce w przypadku strony nie wpływa na określenie miejsca jej zamieszkania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sądy administracyjne rozpoznają - na podstawie art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 dalej jako p.p.s.a.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a. - spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (także o właściwość), o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W niniejszej sprawie spór jaki zaistniał pomiędzy Wójtem Gminy B. a Wójtem Gminy M. jest sporem negatywnym o właściwość, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku Z. J. o skierowanie go do domu pomocy społecznej.
Zasady ustalania właściwości miejscowej w sprawach z zakresu pomocy społecznej określa przepis art. 101 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1769, dalej jako u.p.s.) stwierdzający, że generalnie właściwość ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Z kolei art. 59 ust.1 u.p.s. przyznający gminie kompetencje w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej stanowi, że decyzję o skierowaniu o skierowaniu wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Oba przepisy korespondują ze sobą i wynika z nich, że właściwy miejscowo jest organ gminy miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej.
Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania" i w tej kwestii należy odwołać się do przepisów kodeksu cywilnego. Art. 25 kodeksu cywilnego przez miejsce zamieszkania osoby fizycznej nakazuje rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Stosownie do treści tego przepisu miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentrują się jej czynności życiowe, i to bez względu na adres jej zameldowania. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie ześrodkowania aktywności życiowej w określonej miejscowości. Należy jednocześnie zauważyć, że samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego. Natomiast w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2).
W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że Z. J. z uwagi na stan zdrowia przebywał w ostatnim czasie w Państwowym Szpitalu dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w [...]. Z akt sprawy wynika również, że od 2014 r. nie przebywa na terenie gminy B.. Jak wynika z oświadczenia J. J. z dnia [...] lipca 2017 r. Z. J. w 2014 r. został wymeldowany z domu w miejscowości B. ul. [...] i nie ma możliwości powrotu do niego. Od trzech lat przebywa u córki I. K. w miejscowości [...]. W oświadczeniu tym żona Z. J. podała także, że córka pobiera jego emeryturę. W oświadczeniu z dnia [...] marca 2018r. Z. J. wskazał, że przed przyjazdem do szpitala w [...] przebywał w miejscowości [...] ul. [...] nr [...] u córki I. Potwierdzają to również dokumenty znajdujące się w aktach sprawy tj. decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z dnia [...] marca 2017r., zaświadczenie lekarskie o stanie zdrowia osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej z dnia [...] listopada 2017 r. oraz orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] czerwca 2017 r., na których widnieje adres zamieszkania strony na terenie gminy M., w miejscowości [...].
Powyższe dokumenty świadczą o tym, że w ciągu ostatnich 3 lat poprzedzających umieszczenie Z. J. w szpitalu jego miejscem zamieszkania było mieszkanie jego córki położone w miejscowości [...] na terenie gminy M. Zgromadzony w aktach materiał nie pozwala na przyjęcie, że Z. J. pozostawał bezdomny w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., zgodnie z którym osoba bezdomna to osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Oświadczenia skarżącego, iż jest bezdomny, nie można w świetle powołanych dokumentów traktować jako przesądzającego o tym, że odpowiada on ustawowej definicji osoby bezdomnej zawartej w art. 6 pkt 8 u.p.s.
Brak wzmianki o zamieszkiwaniu Z. J. wraz z córką i jej rodziną w wywiadach środowiskowych może wynikać z różnych przyczyn i nie stanowi bynajmniej dowodu, że takie wspólne zamieszkiwanie przed umieszczeniem go w Szpitalu dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w [...] faktycznie nie miało miejsca.
W tej sytuacji uznać należało, że właściwym do rozpoznania przedmiotowej sprawy i wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 59 ust. 1 u.p.s. jest Wójt Gminy M. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.