Uzasadnienie
Pismem z dnia 27 lutego 2013 r. R. B. złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy J. a Burmistrzem Miasta B. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania jego wniosków z dnia 27 maja 2010 r. oraz z dnia 7 czerwca 2010 r. o przyznanie zasiłków celowych w związku z powodzią jaka miała miejsce w maju 2010 r.
Jednocześnie pismem z dnia 11 marca 2013 r. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. działający z upoważnienia Burmistrza B. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem B. a Burmistrzem Miasta i Gminy J. w sprawie rozpatrzenia wniosków R. B. z dnia 27 maja 2010 r. i z dnia 7 czerwca 2010 r. o udzielenie pomocy finansowej na pokrycie części strat spowodowanych powodzią oraz zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, a także zasiłku celowego z przeznaczeniem na remont budynku mieszkalnego. Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt I OW 52/13.
R. B. wskazał w swoim wniosku, że od dnia 14 maja 2010 r. przebywa w J. przy ul. [...] z zamiarem stałego pobytu, a położony pod tym adresem dom, zniszczony wskutek powodzi, stanowi od tamtego czasu jego jedyne centrum życiowe. R. B. wniósł o wskazanie Burmistrza Miasta i Gminy J. jako organu właściwego do rozpoznania jego wniosków z dnia 27 maja i 7 czerwca 2010 r. o przyznanie zasiłku celowego.
W uzasadnieniu wniosku z dnia 11 marca 2013 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. wskazał, że R. B. prowadził wspólne gospodarstwo domowe z żoną i dwojgiem dzieci w stanowiącym współwłasność domu, położonym w B., ul. [...]. Jednakże w oświadczeniu z dnia 19 lipca 2010 r., R. B. wskazał, iż w dniu 14 maja 2011 r., przeprowadził się do nieruchomości w miejscowości J. przy ul. [...], gdzie 20 maja 2010 r., zameldował się na pobyt stały. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 22 maja 2010 r., wskazana nieruchomość została zalana falą powodziową do wysokości 1 metra.
Kierownik Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] odmówił R. B. przyznania bezzwrotnego zasiłku celowego w wysokości 6000 zł, z tytułu zalania budynków przy ul. [...] w J. podczas powodzi w maju 2010 r. oraz decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] odmówił R. B. przyznania bezzwrotnego zasiłku celowego w wysokości 100.000 zł, z tytułu zalania budynków przy ul. [...] w J. podczas powodzi w maju 2010 r. W uzasadnieniu obu decyzji wskazano, że wnioskodawca i jego rodzina nie znajdują się w sytuacji uniemożliwiającej zaspokojenie potrzeb życiowych na skutek zdarzenia losowego – powodzi, która zalała dom przy ul. [...] w J. Organ I instancji podniósł powołując się na ustalenia dokonane w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, że rodzina R. B. mieszka i prowadzi gospodarstwo domowe na terenie nieobjętym falą powodziową w maju 2010 r. tj. w B. przy ul. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. po rozpatrzeniu odwołania R. B. odpowiednio decyzjami z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] i nr [...] uchyliło zaskarżone decyzje i sprawy przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że organ I instancji powinien ustalić, gdzie znajdowało się miejsce zamieszkania R. B. w chwili składania wniosku i wydania decyzji. Skargi na ww. decyzje złożył R. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokami z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wr 103/11 i IV SA/Wr 104/11 oddalił skargi R. B. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji ponownie odmówił R. B. przyznania zasiłku celowego w wysokości 100.000 zł, na remont budynku mieszkalnego znajdującego się w J. (decyzja z dnia [...] maja 2012 r. nr [...]) oraz odmówił przyznania R. B. zasiłku celowego w wysokości 6000 zł, z tytułu zdarzenia losowego w postaci zalania budynku mieszkalnego znajdującego się w J. (decyzja z dnia [...] maja 2012 r. nr [...]). Odmowę uzasadniono tym, że zarówno w trakcie powodzi jak i w okresie późniejszym potrzeby mieszkaniowe rodziny były zaspokojone w mieszkaniu własnościowym w B. przy ul. [...].
Również te decyzje zostały przez SKO we W. uchylone (decyzje z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] i nr [...]). Kolegium wskazało, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, iż okoliczność który z ośrodków pomocy społecznej jest właściwy w sprawie nie została należycie wyjaśniona.
Po przekazaniu w dniu 25 stycznia 2013 r. sprawy przez Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w J. do Gminy B., Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w B., przeprowadził postępowanie wyjaśniające.
W dniu 4 lutego 2013 r., MOPS w B. wystosował do R. B., na adres ul. [...] w B., zawiadomienie o konieczności przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, wyznaczając termin na 8 lutego 2013 r. Wywiad nie został przeprowadzony z uwagi na nieobecność ww. pod wskazanym adresem.
W związku z powyższym, MOPS w B. w dniu 12 lutego 2013 r., wystosował ponowne zawiadomienie o terminie przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, wyznaczając termin na 15 lutego 2013 r. W dniu 15 lutego 2013 r., pracownik socjalny udał się pod adres R. B. i jak wynika z adnotacji służbowej sporządzonej na okoliczność, rozmawiał ze stroną przez domofon, gdyż ten nie wpuścił pracownika socjalnego do mieszkania oznajmiając, iż pod adresem: [...],[...], przebywa jedynie chwilowo, a miejscem jego stałego zamieszkania jest miejscowość J., ul. [...], tym samym poprosił, żeby wszelką korespondencję kierować pod ww. adres, tj. J., ul. [...].
Kierownik MOPS w B. wskazał, że do uzyskania zasiłków celowych uprawnieni są mieszkańcy Gminy Miasto B., których gospodarstwo domowe położone na terenie gminy jest ich centrum życiowym. MOPS w B. nie jest właściwym organem do rozstrzygnięcia sprawy R. B., gdyż lokal położony przy ul. [...], nie był dotknięty falą powodzi w maju 2010 r., a spór toczy się wokół nieruchomości w miejscowości J. przy ul. [...]. Należy więc udowodnić, czy wskazany budynek mimo formalnego statusu mieszkania (zameldowania) był lub nie był zamieszkany, czy stwierdzono w nim elementy świadczące o funkcji mieszkania (dowody opłat mieszkaniowych, w tym rachunki za energię elektryczną, gaz, wodę), czyli że lokal ten stanowił bądź nie centrum życiowe R. B. w trakcie trwania powodzi w maju 2010 r.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. wniósł o wskazanie jako właściwego do załatwienia sprawy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. MGOPS w J. zebrało dodatkową dokumentację w postaci przesłuchania świadka A. R. zam. ul. [...] w J., Świadek zeznał do protokołu, że w domu przy ul. [...] nikt nie mieszka i nie mieszkał przed powodzią oraz w czasie powodzi w maju 2010 r. W dniu 28 września 2011 r. R. B. przesłał pismo wraz z oświadczeniami osób, które widywały go na posesji budynku przy ul. [...]. Oświadczenia te wskazywały na to, że R.B. jedynie przebywał na terenie posesji, która jest jego własnością, co nie świadczy o prowadzeniu w tym budynku gospodarstwa domowego. MGOPS w J. starając się ustalić czy strona prowadziła gospodarstwo domowe i czy ma ześrodkowaną swoja aktywność życiową w miejscowości J., wystąpił do lokalnych przychodni lekarskich z wnioskiem o udostępnienie danych czy strona widnieje w rejestrze pacjentów i czy korzysta z usług tutejszej służby zdrowia. W odpowiedzi uzyskano informację, że R. B. nie widnieje w rejestrze pacjentów deklarujących korzystanie z usług zdrowotnych na terenie J. Ponadto zwrócono się z wnioskiem do Urzędu Skarbowego w O. z zapytaniem czy ww. złożył zeznanie podatkowe za lata 2010-2011. W odpowiedzi przekazano informację, że R. B. w latach 2010 - 2011 rozliczył się w Urzędzie Skarbowym w B. Przeprowadzono również kolejne przesłuchanie świadka – sąsiada A. R., w którym uczestniczył również R. B. Z protokołu wynika, że A. R. przy posesji widuje starsza panią, która przyjeżdża rowerem (matka R. B.). Widywano również osoby, które ustawiały tablice reklamowe na posesji. Kilkakrotnie pracownicy socjalni udawali się pod adres wskazywany jako miejsce zamieszkiwania R. B., jednak każdorazowo nikogo nie zastano w domu. Odwiedzano dom w różnych porach dnia, jednak nikogo nie zastano na posesji. Ponadto stan posesji wskazuje na to, że nikt w domu nie zamieszkuje. Powyższe fakty zostały udokumentowane notatkami służbowymi sporządzonymi przez pracowników socjalnych.
Zgromadzona dodatkowa dokumentacja potwierdza - zdaniem Kierownika MGOPS w J. - fakt, że R. B. nie zamieszkiwał i nie prowadził gospodarstwa domowego przed powodzią jak i do dnia dzisiejszego w J. przy ul. [...].
MGOPS w J. zgromadził dodatkową dokumentację w postaci przesłuchań kolejnych świadków, którzy zostali powołani przez Ośrodek oraz na wniosek R.B. Dodatkowo do materiału dowodowego dołączono protokół z oględzin komisji, która dokonywała szacowania strat popowodziowych, a powołana była w tym celu przez Burmistrza Miasta i Gminy J. Na liście osób ubiegających się o pomoc finansową, która została dołączona do protokołu (lista przekazana do Urzędu Wojewódzkiego), przy opisie nieruchomości widnieje zapis, że właściciel nie przebywa pod tym adresem.
Na rozprawie w dniu 28 czerwca 2013 r. sprawy o sygn. akt I OW 37/13 i I OW 52/13 połączono do wspólnego rozpoznania i orzekania i prowadzenia dalej pod sygn. akt I OW 37/13.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – ze zm. zwanej dalej "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga sprawy o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej.
Przez spór kompetencyjny (także o właściwość), o którym mowa w art. 4 P.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
Spór zainicjowany wnioskami złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy J. a Burmistrzem Miasta B., albowiem oba te organy uznają się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosków R. B. z dnia 27 maja 2010 r. oraz z dnia 7 czerwca 2010 r. o przyznanie zasiłków celowych w związku z powodzią jaka miała miejsce w maju 2010 r.
Zasiłek celowy jest formą pomocy społecznej przewidzianą w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) i w tej ustawie należy szukać wskazań do ustalenia organu właściwego do załatwienia tej sprawy.
Zasady określenia właściwości miejscowej gminy uregulowane zostały w art. 101 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu właściwość miejscową ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", odwołać się więc należy do rozumienia tego zwrotu wynikającego z art. 25 Kodeksu cywilnego. Miejscem zamieszkania jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Pojęcie to zawiera w sobie dwa nierozerwalnie ze sobą związane elementy: przebywanie osoby w danej miejscowości (czynnik zewnętrzny) i zamiar stałego przebywania (czynnik wewnętrzny). Jak podkreśla się w orzecznictwie sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości nie stanowi jeszcze o zamieszkaniu, gdyż musi być połączony z przebywaniem w danej miejscowości i to z takim przebywaniem, które ma cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów (por. postanowienie NSA z dnia 11 października 2007 r. sygn. akt I OW 69/07 – Lex nr 399101).
Dla ustalenia zatem gminy właściwej, a tym samym ośrodka pomocy społecznej właściwego do rozpoznania wniosków R. B. o przyznanie zasiłku celowego w wysokości 100.000 złotych na remont budynku i przyznanie zasiłku celowego w wysokości 6.000 złotych w związku ze zdarzeniem losowym w postaci zalania budynku mieszkalnego znajdującego się w J., koniecznym jest ustalenie miejsca zamieszkania zainteresowanego, co wynika z powyżej cytowanych przepisów.
O tym, że centrum życiowych interesów R. B. koncentruje się w J. może świadczyć fakt korzystania przez wnioskodawcę z podstawowej opieki zdrowotnej w tym mieście, co potwierdza znajdujące się w aktach postępowania administracyjnego zaświadczenie z dnia 11 grudnia 2012 r. wydane przez Przychodnię R. Sp. z o.o. w J. R. B. całe życie osobiste przed powodzią, w jej trakcie i po powodzi związał z nieruchomością przy ul. [...] w J., gdzie w miarę możliwości dokonuje prac remontowych zalanego budynku. Pod wskazanym adresem jest zameldowany. W J. załatwia bieżące sprawy administracyjne i wszelką korespondencję kierowaną do niego przez poszczególne urzędy odbiera pod adresem: ul. [...], J. Z uwagi na zniszczenia wywołane powodzią R. B. zdecydował się na czasowe przebywanie w miejscowości B. przy ul. [...]. Podkreślał również, iż miejscowością, z którą łączy zamiar stałego pobytu jest J. Wszystko to prowadzi do wniosku, że J. stanową centrum życiowe wnioskodawcy, a więc jest miejscem zamieszkania w rozumieniu art. 25 kodeksu cywilnego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro w okolicznościach przedmiotowej sprawy, miejscem zamieszkania R. B. jest miejscowość J., to organem właściwym do rozpoznania jego wniosków o przyznanie zasiłków celowych w związku z powodzią w 2010 r. jest Burmistrz Miasta i Gminy J. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.