Uzasadnienie
Prezydent m.st. Warszawy wnioskiem z dnia 16 kwietnia 2020 r. wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Miasta Sulejówek w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku K. G. o dokonanie rozgraniczenia nieruchomości.
W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 25 listopada 2019 r. K. G. wystąpił z wnioskiem do Burmistrza Miasta Sulejówek o dokonanie rozgraniczenia nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] grunt położony przy [...] na obszarze dzielnicy Wesoła m.st. Warszawy) oraz nr [...] z obrębu [...] (grunt położony na obszarze Miasta Sulejówek przy [...]). Powyższy wniosek został następnie uzupełniony w piśmie z dnia 9 grudnia 2019 r.
W związku z powyższym Burmistrz Miasta Sulejówek przekazał ww. wniosek zgodnie z właściwością na adres Prezydenta m.st. Warszawy. W uzasadnieniu organ ten wskazał na treść art. 21 § 1 i § 2 K.p.a., zgodnie z którym właściwość organu określa się na podstawie lokalizacji miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wystąpienie z wnioskiem. W dalszej części powołanego pisma organ ten wskazał na fakt, że jak wynika z treści wniosku w sprawie przyczyną wystąpienia jest naruszenie wspólnej granicy nieruchomości objętych wnioskiem przez użytkownika wieczystego ww. nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...].
Rozpatrując przedmiotowy wniosek Prezydent m.st. Warszawy na podstawie dostępnych materiałów nie potwierdził ww. faktu powołanego przez Burmistrza Miasta Sulejówek, jak również powziął wątpliwość co do prawidłowości postępowania tego organu. W opinii organu w kwestii ustalenia organu właściwego do rozpoznania przedmiotowej sprawy decydujące znaczenie winny mieć okoliczności wskazane w art. 21 § 1 pkt 1 K.p.a., zgodnie z którym właściwym do rozpoznania sprawy jest ten organ, na obszarze właściwości którego znajduje się większa część nieruchomości objętej wnioskiem.
Organ podkreślił, że powierzchnia ww. nieruchomości zlokalizowanej na obszarze właściwości Prezydenta m.st. Warszawy wynosi [...]ha, zaś powierzchnia nieruchomości zlokalizowanej na obszarze właściwości Burmistrza Miasta Sulejówek - wynosi odpowiednio: [...]ha. Tym samym właściwym do rozpatrzenia wniosku w przedmiotowej sprawie winien być Burmistrz Miasta Sulejówek.
W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Miasta Sulejówek wniósł o wyznaczenie Prezydenta m.st. Warszawy jako organu właściwego w sprawie.
W uzasadnieniu wskazano, że ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r., poz. 2052 ze zm.) zawierająca regulacje w zakresie postępowania rozgraniczeniowego nie zawiera przepisów odnośnie ustalenia organu właściwego do rozpatrzenia w przypadku gdy wniosek o rozgraniczenie dotyczy nieruchomości położonych na obszarach właściwości dwóch różnych organów samorządu gminnego.
Zastosowanie znajdą więc ogólne przepisy K.p.a., w szczególności art. 21 § 1 i 2. Ponieważ powodem wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy nieruchomością stanowiącą działkę ewidencyjną o nr [...] w obrębie [...] uregulowaną w KW nr [...], stanowiącą własność A. G. i K. G., a nieruchomością stanowiącą działkę ewidencyjną o nr [...], obręb [...] położoną w Sulejówku przy [...], uregulowaną w KW [...], stanowiącą własność Gminy Miasta Sulejówek, będącą w użytkowaniu wieczystym J. sp. z o.o., był wniosek właściciela nieruchomości położonej w całości na terenie m.st. Warszawy, to organem właściwym do rozpoznania tego wniosku jest Prezydent m.st. Warszawy.
W ocenie organu nie znajduje uzasadnienia rozumowanie przedstawione we wniosku o rozstrzygnięcie sporu, jakoby to porównanie powierzchni nieruchomości, należącej do wnioskodawcy oraz powierzchni nieruchomości graniczących z tą nieruchomością, miało decydować o właściwości organu.
Jednocześnie wyjaśniono, że błędnym jest stwierdzenie jakoby Burmistrz Miasta Sulejówek w zawiadomieniu o przekazaniu wniosku zgodnie z właściwością (z dnia 16 grudnia 2020 r.) wskazał, że jak wynika z wniosku w sprawie przyczyną wystąpienia jest naruszenie wspólnej granicy nieruchomości objętej wnioskiem przez użytkownika wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], ponieważ dopiero przeprowadzenie czynności rozgraniczeniowych pozwala na ustalenie czy i w jaki sposób została naruszona granica nieruchomości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).
Zaistniały w niniejszej sprawie spór jest sporem negatywnym, albowiem oba organy uznają się za niewłaściwe do rozpatrzenia wniosku K. G. o dokonanie rozgraniczenia dwóch nieruchomości. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest dopuszczalny, bowiem organy pozostające w sporze nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia.
Przystępując do rozpoznania sporu zwrócić należy uwagę, na co wskazywały również organy, że ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne nie zawiera odrębnych regulacji określających ustalenie właściwości miejscowej w sprawach dotyczących postępowania rozgraniczeniowego. Oznacza to, że zastosowanie znajdą ogólne reguły przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego.
Zasady określania właściwości miejscowej uregulowane zostały w art. 21 § 1 K.p.a., zgodnie z którym właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się: 1) w sprawach dotyczących nieruchomości - według miejsca jej położenia; jeżeli nieruchomość położona jest na obszarze właściwości dwóch lub więcej organów, orzekanie należy do organu, na którego obszarze znajduje się większa część nieruchomości;
- 2) w sprawach dotyczących prowadzenia zakładu pracy - według miejsca, w którym zakład pracy jest, był lub ma być prowadzony;
- 3) w innych sprawach - według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w braku zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron; jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według miejsca ostatniego ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju.
Ustalając właściwość miejscową organu administracji publicznej, należy zatem określić charakter (przedmiot) sprawy administracyjnej, a w szczególności rozstrzygnąć, czy sprawa należy do jednej z kategorii spraw wymienionych w art. 21 § 1 pkt 1 i 2, i zastosować przewidziane w tym przepisie kryterium, w razie zaś odpowiedzi negatywnej – zastosować kryteria przewidziane dla "innych spraw". W doktrynie niesporne jest, że pod pojęciem sprawy dotyczącej nieruchomości należy rozumieć sprawę administracyjną dotyczącą praw i obowiązków na nieruchomości. W tym sensie sprawą dotyczącą nieruchomości jest na przykład sprawa wywłaszczenia nieruchomości, zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, pozwolenie na budowę, nakaz rozbiórki obiektu budowlanego czy warunków zabudowy, co należy oceniać za pomocą przepisów prawa materialnego, stanowiącego podstawę prawną wydania w tej sprawie decyzji administracyjnej.
W sprawach administracyjnych dotyczących nieruchomości właściwy miejscowo organ ustala się według miejsca jej położenia. W tym przypadku należy kierować się jej położeniem geograficznym. Jeżeli nieruchomość położona jest na obszarze właściwości dwóch lub więcej organów, orzekanie należy do organu, na którego obszarze znajduje się większa część nieruchomości (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 21 oraz W. Chróścielewski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. Z. Kmieciak, Warszawa 2019, art. 21).
Mając na uwadze powyższe rozważania przyjąć należy, że sprawa zainicjowana wnioskiem K. G. z dnia 25 listopada 2019 r. o wszczęcie postępowania w celu dokonania rozgraniczenia mieści się w kategorii spraw dotyczących nieruchomości, jednakże ustalając właściwość miejscową organu należało nie tylko określić charakter, tj. przedmiot sprawy administracyjnej ale także rozstrzygnąć czy nieruchomość, która jest przedmiotem postępowania położona jest na obszarze właściwości dwóch lub więcej organów. Możliwość zastosowania art. 21 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez porównanie obszaru nieruchomości i w ten sposób ustalenie organu właściwego ma bowiem miejsce jedynie w sytuacji gdy np. jedna nieruchomość położona jest na terenie dwóch sąsiadujących ze sobą gmin. Tylko w takim przypadku należy ustalić właściwy organ na podstawie powołanego przepisu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie mamy do czynienia z sytuacją umożliwiającą ustalenie właściwego miejscowo organu na podstawie kryteriów określonych w art. 21 § 1 pkt 1 K.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że nieruchomości, których dotyczy wniosek zainteresowanego o rozgraniczenie, tj. działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] położona przy [...] oraz działka nr [...] z obrębu [...] położona przy [...] znajdują się na terenie różnych gmin - na obszarze dzielnicy Wesoła m.st. Warszawy oraz na obszarze Miasta Sulejówek.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje natomiast, na co nie zwróciły uwagi pozostające w sporze organy, że Kodeks postępowania administracyjnego w art. 21 § 2 przewiduje rozwiązanie, które ma zastosowanie w wypadku braku możliwości ustalenia właściwości miejscowej organu administracji publicznej na zasadach określonych w art. 21 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania. W art. 21 § 2 K.p.a. wprowadzono zatem reguły pomocnicze stosowane w dalszej kolejności, gdy zasady z § 1 nie pozwalają na ustalenie właściwości miejscowej. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 21 § 2 określa w nim przesłanki dodatkowe, które mogą być wykorzystane dla ustalenia właściwości miejscowej, wskazując na miejsce zdarzenia powodujące wszczęcie postępowania.
Jako przykłady zdarzeń, które determinują przypisanie właściwości miejscowej konkretnemu organowi, wymienia się złożenie wniosku przez podmiot posiadający legitymację procesową lub wystąpienie zdarzenia stanowiącego podstawę do wszczęcia postępowania z urzędu. Zdarzeniem powodującym wszczęcie postępowania administracyjnego w sensie ścisłym jest np. wniesienie żądania przez stronę lub podjęcie odpowiednich czynności z urzędu przy czym dla celów niniejszego przepisu dopuszczalne jest szersze rozumienie tego warunku jako zdarzenia uzasadniającego wszczęcie postępowania z urzędu przez organ administracji publicznej (por. K. Klonowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 21).
Jak wynika z akt sprawy K. G. w dniu 25 listopada 2019 r. wystąpił do Burmistrza Miasta Sulejówek z wnioskiem o rozgraniczenie nieruchomości, a zatem z uwagi na treść art. 30 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne zdarzenie to spowodowało wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek zainteresowanego. Wobec powyższego przyjąć należało, że - stosownie do treści art. 21 § 2 K.p.a. - organem właściwym miejscowo do rozpoznania wniosku o dokonanie rozgraniczenia nieruchomości, jest Burmistrz Miasta Sulejówek jako organ gminy właściwej ze względu na miejsce zdarzenia powodującego wszczęcie postępowania, tj. złożenie wniosku o dokonanie rozgraniczenia nieruchomości.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 P.p.s.a. i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji postanowienia.