Postanowienie NSA z 21 lipca 2022 r., I OW 37/22

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 21 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Miasta K. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Miastem K. a Powiatem T.

Sprawa

w sprawie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej postanawia: wskazać Powiat T. jako właściwy w sprawie.

Skład

sędzia NSA Karol Kiczka przewodniczący, sprawozdawca
sędzia NSA Piotr Niczyporuk
sędzia del. WSA Anna Wesołowska

Uzasadnienie

Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (dalej Dyrektor MOPS w [...]), działający w imieniu Prezydenta [...], wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Miastem [...] a Powiatem [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej - N. S. ur. [...] lipca 2019 r., umieszczonego w zawodowej rodzinie zastępczej o charakterze pogotowia rodzinnego Państwa B. i R. D. zam. w [...] ul. [...], poprzez wskazanie Powiatu [...] jako organu właściwego.

Dyrektor MOPS w [...] uzasadnił wniosek wskazując na następujące okoliczności faktyczne i prawne.

W dniu 27 września 2021 r. w wyniku interwencji policji małoletni N. S., ur. [...].07.2019 r. w [...], syn A. S. nr aktu urodzenia [...] został umieszczony w pogotowiu rodzinnym w [...]. Interwencja miała miejsce w [...], ul. [...], tj. w hostelu, w którym Pani A. S. wraz z synem i partnerem bez zameldowania wynajmowali pokój, niezdatny do stałego zamieszkania dla rodziny. MOPS w [...] o interwencji powiadomił Sąd Rejonowy w [...] iu, gdzie toczyła się już sprawa opiekuńcza odnośnie małoletniego N. S., albowiem Pani A. S. wraz z synem N. S. i partnerem wcześniej przebywała w [...] iu, również w hostelu. Chłopczyk początkowo został przyjęty do pogotowia rodzinnego B. i K. S. ul. [...] w [...] z uwagi na odbywaną przez Państwa D., tj. zawodową rodzinę zastępczą pełniącą funkcję pogotowia rodzinnego, trzydziestodniową przerwę w sprawowaniu pieczy, o czym powiadomiono Sąd Rejonowy w [...] iu.

W dniu 8 października 2021 r. Sąd Rejonowy w [...] iu wydał postanowienie o zabezpieczeniu małoletniego N. S. i jego małoletniej siostry przez umieszczenie w zawodowej rodzinie zastępczej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego u Państwa B. i R. D., ul. [...] w [...]. Od dnia [...] października 2021 r. małoletni N. S. wraz z siostrą przebywa w pogotowiu rodzinnym u Państwa B. i R. D., ul. [...] w [...].

W swoim wniosku dyrektor MOPS w [...] powołał się na art. 191 ust. 13a ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2022r. poz. 447 z późn. zm., dalej dalej uowrispz) wskazując, że powiat, na terenie którego umieszczono dziecko w pieczy zastępczej, jest obowiązany do poinformowania o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej gminy oraz powiatu obowiązanych do ponoszenia za to dziecko wydatków, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2 uowrispz, w terminie 14 dni od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. Ponadto na podstawie art. 191 ust, 1 i ust 2 uowrispz wydatki ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej, a jeśli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały.

MOPS w [...] pismem z dnia [...] października 2021 r. poinformował Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w [...] (dalej PCPR w [...]) oraz Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] o umieszczeniu małoletniego N. S. w pogotowiu rodzinnym na terenie [...], zwracając się jednocześnie do Powiatu [...] jako obowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie N. S. o pilne wskazanie miejsca umieszczenia dziecka na terenie powiatu [...].

Z pisma PCPR w [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. wynikało, iż Powiat [...] nie uznaje się za właściwy do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka N. S., ponieważ matka A. S. pobierała świadczenia rodzinne w [...], które to świadczenia są przyznawane w miejscu zamieszkania wnioskodawcy. Dyrektor MOPS w [...] zauważył jednak, że dla ustalenia miejsca zamieszkania nie wystarczy samo fizyczne przebywanie pod jakimś adresem lub w jakiejś miejscowości przez dłuższy czas, ale przebywanie to musi łączyć się dodatkowo z zamiarem pobytu stałego w danym miejscu. Świadczenia rodzinne natomiast co do zasady przyznawane są na podstawie oświadczenia wnioskodawcy odnośnie "miejsca zamieszkania", rozumianego potocznie jako miejsce aktualnego pobytu i organ nie prowadzi postępowania wyjaśniającego, którego celem jest ustalenie, czy wnioskodawca zamieszkuje pod wskazanym adresem lub we wskazanej miejscowości z zamiarem pobytu stałego. Organ powołał się na treść art. 25 i 26 kc, zgodnie z którymi miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu, a miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Ojcostwo małoletniego N. S. nie zostało uznane ani ustalone, zatem w dniu interwencji władza rodzicielska przysługiwała wyłącznie jego matce, A. S. Dyrektor MOPS w [...] podsumował, że w przedmiotowej sprawie nie ma możliwości ustalenia miejsca zamieszkania małoletniego dziecka N. S. bezpośrednio przed umieszczeniem w pieczy zastępczej, albowiem jego matka A. S. od 2019 r. prowadzi wędrowny tryb życia. Okresowo zatrzymywała się w różnych miejscowościach, począwszy od [...] przez [...], [...], [...] a następnie [...]. W żadnej z tych miejscowości nie stabilizowała się, nie dążyła do zapewnienia sobie i dziecku stałego miejsca, które można by nazwać "domem" i gdzie znajdowałoby się stałe centrum ich życiowych spraw.

Co istotne, po umieszczeniu małoletnich dzieci w pogotowiu rodzinnym, z początkiem grudnia 2021 r. Pani A. S. opuściła, zatrzymując się z konkubentem w hostelu w [...].

W dniu [...] grudnia 2021 r. Pani A. S. zgłosiła się do Sekcji ds. Osób Bezdomnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], gdzie poinformowała, iż jako osoba doświadczająca ciężkiej przemocy fizycznej prosi o zapewnienie jej miejsca w schronisku, W rozmowie z pracownikiem Sekcji ds. Osób Bezdomnych Pani A. S. podała, że rozstała się z konkubentem i po ponownym przejęciu opieki nad dziećmi pragnie opuścić Rzeczpospolitą Polską oraz zamieszkać wraz z synem i córką w Londynie.

W dniu 27 grudnia 2021 r. Pani A. S. samodzielnie zgłosiła się w Schronisku dla Kobiet w [...], ul. [...]. Nie dokonała żadnych czynności formalnych w celu uzyskania decyzji, kierującej ją na dłuższy pobyt w Schronisku. W dniu [...] stycznia 2022 r. w godzinach porannych opuściła Schronisko nie podając, dokąd się udaje i dotąd nie powróciła.

Pani A. S. w dniu [...] stycznia 2022 r. poinformowała telefonicznie pogotowie rodzinne, Panią B. D., że pogodziła się z konkubentem i obecnie wspólnie przebywają w Warszawie. Następnie podczas rozmowy telefonicznej w lutym br. podała, że przebywają pod Wrocławiem.

Dyrektor MOPS w [...] stwierdził, że ze zgromadzonego materiału wynika, że Pani A. S. nigdzie nie osiada na stałe. Nie ma zatem miejsca zamieszkania w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, bowiem częste zmiany lokum i miasta pobytu były dotąd wynikiem chwilowej potrzeby i konieczności uzyskania schronienia, a nie jej świadomym i swobodnym wyborem miejsca do stałego osiedlenia się. Świadczy o tym chociażby wybór miejsc pobytu w postaci hosteli, które nie są nawet lokalami w rozumieniu ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Nie są to miejsca służące do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a jedynie miejsca przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób. A zatem z samej definicji nie służą do stałego pobytu osób. Ponadto z oświadczenia Pani S., złożonego przed pracownikiem Sekcji ds. Osób Bezdomnych wynika, iż jej zamiarem jest wyjazd za granicę i zamieszkanie w Londynie. Brak jest zatem elementu woli (animus), tj, zamiaru pobytu na stałe w [...], co jest konieczne do uznania miejscowości nie tylko za miejsce pobytu, ale także - miejsce zamieszkania.

W ocenie MOPS w [...] uznać należało, że powiatem właściwym do ponoszenia kosztów utrzymania małoletniego dziecka N. S. w zawodowej rodzinie zastępczej o charakterze pogotowia rodzinnego jest powiat [...], jako powiat jego zameldowania na pobyt stały, a to w związku z brakiem możliwości wskazania miejsca zamieszkania dziecka bezpośrednio przed umieszczeniem w pieczy zastępczej (wniosek wraz z uzasadnieniem i załącznikami, k. 2-13 akt sądowych).

W odpowiedzi na wniosek Dyrektor PCPR w [...] oświadczył, działający w imieniu Starosty Powiatu [...], iż Powiat [...] nie jest właściwy do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego N. S. przebywającego w pieczy zastępczej na terenie Miasta [...]. Swoje stanowisko uzasadnił wskazując, że w przedmiotowej sprawie A. S. w okresie od kwietnia do 2021 r. do września 2021 r. (miesiąca, w którym dziecko zostało umieszczone w pieczy zastępczej) pobierała świadczenie wychowawcze na rzecz swojego syna N. S.. Świadczenie to zostało przyznane przez MOPS w [...]. Zatem A. S. składając wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego w MOPS w [...], a następnie pobierając to świadczenie przez okres pół roku, wskazała jako miejsce zamieszkania Miasto [...]. W związku z tym przebywała na terenie Miasta [...] z zamieram stałego pobytu. To, że później (po umieszczeniu syna w pieczy zastępczej) zmieniała miejsce zamieszkania, nie powinno mieć zdaniem organu znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszego sporu, gdyż spór dotyczy miejsca pobytu dziecka przed umieszczeniem dziecka w pieczy zastępczej, a nie późniejszych zachowań matki. Możliwe jest zatem ustalenie miejsca zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go w pieczy zastępczej, a biorąc pod uwagę fakt złożenia wniosku i pobierania świadczenia przez matkę dziecka na rzecz N. S. w Mieście [...], Powiat [...] nie może zostać uznany za właściwy w sprawie (odpowiedź na wniosek, k. 24 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór o właściwość ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność stanowisk (poglądów) co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi w odniesieniu do rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy, którą zajmują się dwa organy administracji publicznej (spór pozytywny) lub której organy administracji publicznej odmawiają przyjęcia do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, powołując się na brak podstaw do ustalenia swej właściwości (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej kpa). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 ppsa).

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z negatywnym sporem o właściwość pomiędzy Miastem [...] a Powiatem [...] w sprawie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej. Istotne w tym kontekście pozostaje ustalenie czy w świetle okoliczności niniejszej sprawy znany jest powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, a jeżeli nie jest znany - jaki powiat należy uznać za właściwy.

Celem rozstrzygnięcia powyższego rozważyć należy treść art. 191 ust. 1 oraz ust. 2 uowrispz. Pierwszy sposób ustalania właściwości powiatu wiąże się z ustaleniem miejsca zamieszkania dziecka. W tym zakresie zastosowanie posiadają postanowienia zamieszczone w art. 25 i n. kc. Przepis ten stanowi, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której ta osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym oraz wola (zamiar) stałego pobytu. Zamiar pobytu w danej miejscowości musi być połączony z przebywaniem w niej i to takim, które ma cechy prowadzenia tam swoich osobistych i majątkowych interesów, w tym korzystanie z podstawowej czy specjalistycznej opieki zdrowotnej, a także opłacanie ciążących należności. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że dana miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności osoby. Ponadto miejsce zamieszkania łączy się z przebywaniem w lokalu nadającym się do tego celu, tj. spełniającym minimalne wymogi. Z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, że Pani A. S. nie ma miejsca zamieszkania w rozumieniu przytoczonych powyżej przepisów. Często zmienia lokum i miejscowości pobytu, nie podejmuje świadomego, swobodnego wyboru miejsca do stałego osiedlenia się. Pomieszkuje w hostelach stanowiących miejsca przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób. Ponadto ze zgromadzonych w niniejszej sprawie materiałów wynika, iż zamiarem Pani A. S. jest wyjazd za granicę i zamieszkanie w Londynie.

W przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania dziecka, na gruncie art. 191 ust. 2 uowrispz kluczowe pozostaje jego miejsce zameldowania na pobyt stały. Jak wynika z akt zgromadzonych w niniejszej sprawie miejscem zameldowania małoletniego N. S. jest [...], gmina [...], Powiat [...] (k. 8 akt sądowych - załącznik do wniosku). W konsekwencji powiatem właściwym do ponoszenia wydatków uznać należy na gruncie powołanych przepisów Powiat [...].

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ppsa w zw. z art. 4 ppsa postanowił jak w sentencji.