Uzasadnienie
Wójt Gminy Z. działając na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięciem sporu o właściwość pomiędzy nim, a Burmistrzem W. w sprawie umieszczenia A. W. w domu pomocy społecznej przez wskazanie Burmistrza W. – Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. jako właściwego do załatwienia sprawy umieszczenia A. W. w domu pomocy społecznej i o zasądzenie od,lBurmistrza W. – Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w tym domu wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania. Natomiast przepis art. 101 powyższej ustawy stanowi, iż w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Zdaniem organu A. W. jest osobą bezdomną, na co wskazuje pismo jego siostry T. S. z dnia 7 grudnia 2010 r., w którym wyraźnie wskazano, że jej brat jest osobą bezdomną i okresowo przebywał w noclegowni w Z. Ponadto z zażalenia T. S. na postanowienie Burmistrza W. o przekazaniu sprawy do GOPS w Z., kierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wynika, że A. W. nigdy u niej na stałe nie mieszkał, a przebywał jedynie gościnnie. Wskazano również, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych po przekazaniu przez organ II instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi niższego rzędu, organ ten winien sprawę załatwić, a nie przekazywać jej do rozpatrzenia innemu organowi. Mając na uwadze powyższe Wójt Gminy Z. stwierdził, że nie jest właściwy do załatwienia przedmiotowej sprawy. Zaś organem właściwym jest Burmistrz W. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Burmistrz W. wniósł o wskazanie Wójta Gminy Z. jako właściwego do załatwienia sprawy umieszczenia A. W. w domu pomocy społecznej oraz o zasądzenie od wnioskodawcy na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że właściwym do prowadzenia postępowania w sprawie A. W. jest gmina miejsca jego zamieszkania zgodnie z treścią art. 101 ustawy o pomocy społecznej. W związku z tym, że A.W. realizuje swoje potrzeby życiowe w Gminie Z., tam ma miejsce zamieszkania. Dlatego też Wójt Gminy Z. jest właściwym do załatwienia sprawy.
Spór ten powstał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W okresie od 22 marca 2004 r. do 25 sierpnia 2004 r. A. W. przebywał w Domu Pomocy Społecznej w S., gdzie był zameldowany na pobyt stały, a z którego zrezygnował i przeprowadził się do siostry T. S. zamieszkałej w P., gm. Z. T. S. została ustanowiona kuratorem prawnym dla częściowo ubezwłasnowolnionego A. W. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w Z. orzekł o przyjęciu A. W. do domu pomocy społecznej bez jego zgody.
Postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Z. uznał się niewłaściwym do wykonania postanowienia Sądu Rejonowego w Z. w sprawie umieszczenia A. W. w domu pomocy społecznej bez jego zgody i przekazał sprawę według właściwości Staroście S. wraz z dokumentacją dotyczącą A. W. Postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w S. z siedzibą w W. przekazało otrzymane od Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. postanowienie Sądu Rejonowego w Z. wraz z dokumentacją dotyczącą A. W. do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. W uzasadnieniu wskazano, że skoro A. W. jest osobą bezdomną, a ostatnio stale zamieszkiwał w Domu Pomocy Społecznej w S., to organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, na podstawie art. 101 ustawy o pomocy społecznej jest Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w W. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Burmistrz W. umorzył postępowania w sprawie wydania decyzji kierującej oraz decyzji o odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej A. W., obecnie przebywającego w Szpitalu Powiatowym w Z., wskazując, że decyzją Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Z. z dnia [...] grudnia 2003 r. A. W. został skierowany do Domu Pomocy Społecznej w S. Podniósł również, że decyzja ta nadal funkcjonuje w obrocie prawnym, albowiem nie została uchylona, dlatego niniejsze postępowanie jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu.
Ostatecznie zażalenie T. S. na powyższą decyzję Burmistrza W. z dnia [...] listopada 2009 r. rozpoznało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., które decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., znak [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że skoro postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w Z. orzekł o umieszczeniu A. W. w domu pomocy społecznej, to organ I instancji winien rozpoznać wniosek strony o umieszczenie A. W. w domu pomocy społecznej.
Pismem z dnia 7 grudnia 2010 r. T. S. zwróciła się do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. o skierowania jej brata A. W. do domu pomocy społecznej, albowiem nie ma on gdzie mieszkać. Wprawdzie mieszkał u niej w P., gm. Z., ale nie brał leków i często przebywał w szpitalu psychiatrycznym. Wskazała również, że z uwagi na trudną sytuację rodzinną i zdrowotną nie może opiekować się bratem. Nie może on również u niej mieszkać.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r., znak [...], Burmistrz W. przekazał według właściwości Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Z. dokumentację dotyczącą skierowania A. W. do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu organ wskazał, że wprawdzie ostatnim miejscem zameldowania A. W. była miejscowość S., gmina W., jednakże ostatnio A. W. przebywał z zamiarem stałego pobytu u swojej siostry T. S. w miejscowości P., zatem nie można uznać go za osobę bezdomną. W związku z powyższym organem właściwym do rozpoznania przedmiotowej kwestii jest Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Z. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przepis art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., zezwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na rozstrzyganie sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne pomiędzy organami tych jednostek, a organami administracji rządowej.
W niniejszej sprawie spór o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Z., a Burmistrzem W. dotyczący wykonania postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] kwietnia 2009 r. skierowania A. W. do domu pomocy społecznej ma charakter sporu negatywnego, albowiem oba te organy uznają się za niewłaściwe miejscowo do podjęcia decyzji w tym przedmiocie.
Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej skierowania do domu pomocy społecznej. Natomiast przepis art. 101 dotyczący właściwości miejscowej organów w ust. 1 stanowi, iż właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W przypadku zaś osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2 art. 101 ustawy o pomocy społecznej). Na użytek tej ustawy przepis art. 6 pkt 8 definiuje pojęcie osoby bezdomnej. W myśl tego przepisu za osobę bezdomną uznajemy osobę niezamieszkujacą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania.
Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że rozwiązanie zaistniałego sporu będzie zależało od uznania, czy A. W. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, czy też nie. Od tego ustalenia bowiem będzie zależało wskazanie właściwego miejscowo organu gminy do wykonania orzeczenia Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] kwietnia 2009 r., sygn. akt [...], w przedmiocie przyjęcia A.W. w domu pomocy społecznej bez jego zgody.
Bezspornym jest, że A. W. cierpi na chorobę psychiczną w postaci schizofrenii paranoidalnej i w związku z tym jako osoba częściowo ubezwłasnowolniona wymaga pomocy. Aktualnie jego kuratorem prawnym jest jego siostra T. S. W okresie od 22 marca 2004 r. do 25 sierpnia 2004 r. A. W. przebywał w Domu Pomocy Społecznej w S., do którego na pobyt stały został skierowany decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. W tym okresie był tam również zameldowany. Przed zamieszkaniem w placówce A. W. mieszkał w Z.. Natomiast Dom Pomocy Społecznej opuścił na swoje żądanie i przeprowadził się do swojej siostry T. S., zamieszkałej w P., gm. Z., za jej zgodą. Powyższe wynika z pisma T. S. z dnia 10 września 2005 r. załączonego do odpowiedzi na wniosek Burmistrza W. oraz pisma z dnia 7 grudnia 2010 r. Przerwy w zamieszkiwaniu u siostry w P. były wywołane pobytami A. W. w Szpitalu Psychiatrycznym oraz okresowymi pobytami w noclegowni. Jak wynika z ustaleń pracownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. pobyty A. W. w noclegowni spowodowane były nieradzeniem sobie przez T. S. z opieką nad nim. A. W. nie zażywał leków, przez co stawał się bardzo uciążliwy (dowód: notatka służbowa z dn. 17 grudnia 2010 r.). Z pisma z dnia 14 stycznia 2011 r. sporządzonego przez pracownika socjalnego Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. wynika, że A. W. po pobycie w noclegowni w okresie od 4 października 2010 r. do 31 listopada 2010 r. ponownie zamieszkał u swojej siostry, co też w rozmowie telefonicznej T. S. potwierdziła (k. 22-23). Bezspornym jest w sprawie, że A. W. aktualnie nie posiadał stałego miejsca zameldowania oraz tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego.
Mając na uwadze powyższe okoliczności faktyczne stwierdzić należy, że A. W. nie jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Wprawdzie nie jest on nigdzie zameldowany na pobyt stały – z Domu Pomocy Społecznej w S. został wymeldowany z dniem 25 sierpnia 2004 r. (pismo Urzędu Miejskiego w W. z dn. 14 grudnia 2009 r.), jednakże po opuszczeniu placówki faktycznie zamieszkiwał u swojej siostry T.S., a czasowe przerwy w zamieszkiwaniu związane były z hospitalizację i pobytem w noclegowni.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można utożsamiać braku tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego oraz braku zameldowania z bezdomnością w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Zauważyć bowiem należy uwagę, że od końca sierpnia 2004 r. z przerwami A. W. mieszka u swojej siostry i jednocześnie kuratora prawnego T. S., która z racji sprawowanej funkcji jest zobowiązana do udzielania mu pomocy. W aktach sprawy brak jest informacji by na chwilę obecną mieszkał on w innym miejscu, niż mieszkanie siostry. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia, że nie mieszka on w lokalu mieszkalnym. Zatem nie spełnia on przesłanek do uznania go za osobę bezdomną w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. W związku z powyższym organem właściwym do rozpoznania sprawy A. W. będzie organ gminy właściwy ze względu na jego miejsce zamieszkania.
Ustawa o pomocy społecznej nie wskazuje, co należy rozumieć przez pojęcie "miejsca zamieszkania", zatem w tej kwestii należy sięgnąć do ustawy kodeks cywilny. Przepis art. 25 kodeksu cywilnego wskazuje, iż miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O uznaniu danej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje fakt jej przebywania na danym terenie, na którym osoba ta uczyniła centrum swoich życiowych i osobistych interesów. Zatem o miejscu zamieszkania danej osoby w konkretnej miejscowości decydują dwa czynniki – zewnętrzny, tj. faktyczne przebywanie i wewnętrzny, tj. zamiar stałego pobytu.
Niewątpliwie A. W. od sierpnia 2004 r. z przerwami przebywa u swojej siostry w P. z zamiarem stałego zamieszkiwania. O powyższym świadczy fakt, że dobrowolnie zrezygnował z pobytu w domu Pomocy Społecznej w S. i przeprowadził się do mieszkania siostry, która z racji sprawowanej funkcji miała mu udzielać pomocy. Do jej rąk wypłacane jest również przysługujące mu świadczenie rentowe. W związku z powyższym przyjąć należy, że miejscowość P. jest tą miejscowością w której A. W. postanowił ześrodkować swojej życiowe i majątkowe interesy. Tym samym, zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej organem właściwym do załatwienia sprawy A. W. dotyczącej realizacji postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] kwietnia 2009 r. jest Wójt Gminy Z. Dlatego też na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 w zw. z art. 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 sentencji.
Sąd oddalił wniosek Burmistrza W. o zasądzenia kosztów postępowania, albowiem brak jest podstawy prawnej do zasądzenia na rzecz strony kosztów postępowania w postępowaniu wnioskowym. Przepis art. 199 p.p.s.a. statuuje zasadę, zgodnie z którą strony ponoszą koszty postępowania związane ze swoim udziałem w sprawie. Wyjątkiem jest sytuacja, gdy przepis szczególny stanowi inaczej. W dyspozycji art. 209 p.p.s.a. ustawodawca wskazał, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu o którym mowa w art. 201, 203 i 204. Zatem, z powyższego wynika, że brak jest podstaw do orzekania o zwrocie kosztów postępowania między stronami, w innych orzeczeniach kończących postępowanie, niż wskazane w tym przepisie. Poza tym brak jest również podstaw do zastosowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem organu o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego odpowiednio art. 200 p.p.s.a., albowiem przepis ten dotyczy zwrotu kosztów poniesionych przez stronę "do celowego dochodzenia praw". Natomiast wniosek organu o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego ma na celu rozstrzygnięcie zagadnienia procesowego i wyznaczenie właściwego organu (porównaj: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. J.P. Tarno, wyd. LexisNexis Warszawa 2010, str. 510-511). Ponadto zwrócić należy uwagę, że Burmistrz W. w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie poniósł żadnych kosztów. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 2 sentencji.