Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 8 lutego 2019 r. Prezydent Miasta L. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Prezydentem S. o wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku Z. C. w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz.1508 ze zm.; dalej również jako: "u.p.s.") - właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, a nie miejsca zameldowania. Zatem decyzja o skierowaniu do domu pomocy społecznej winna być wydana przez organ gminy właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby zainteresowanej. Organ podniósł, że ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". O uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie jej przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów. Samo zameldowanie więc, będące instytucją prawa administracyjnego, nie przesądza o zamieszkaniu w rozumieniu prawa cywilnego. Organ podkreślił, że miejscem zamieszkania jest zatem miejsce, gdzie dana osoba faktycznie przebywa oraz gdzie koncentrują się jej sprawy życiowe.
Następnie organ wnioskujący wyjaśnił, że zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s. - gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały jest właściwą miejscowo wyłącznie w przypadku osoby bezdomnej. Na podstawie zgromadzonej dokumentacji stwierdził, że Z. C. nie jest osobą bezdomną, zatem przepis ten w niniejszej sytuacji nie znajduje zastosowania. Wnioskodawca przebywa od lipca 2018 r. w S., które jest obecnie jego miejscem zamieszkania. Tutaj wnioskodawca fizycznie przebywa i tutaj koncentrują się jego sprawy życiowe.
Organ wskazał ponadto, że wnioskodawca we wskazanym miejscu realizuje swoje podstawowe czynności życiowe, a w szczególności mieszka, nocuje, spożywa posiłki, przechowuje rzeczy niezbędne do bytowania. Z. C. przebywa obecnie w placówce pomocowej, mieszka w pokoju trzyosobowym z łazienką. Miesięczny pobyt w placówce wynosi 1900 zł. Wskazano również, iż z uwagi na stan zdrowia wnioskodawcy, istotną okolicznością przemawiającą za koncentrowaniem się jego czynności życiowych w określonym miejscu, jest przynależność do konkretnej placówki służby zdrowia.
Wybór takiej placówki dokonywany jest bowiem zazwyczaj z uwzględnieniem kryterium bliskości zamieszkania (zaświadczenie lekarskie oraz zaświadczenie lekarskie, że ww. jest zdolny do świadomego podejmowania decyzji we własnych sprawach życiowych zostały wydane przez lekarza z Centrum Usług Wspólnych "E." w S. w dniu 9 sierpnia 2018 r.). Fakt zarejestrowania w placówce służby zdrowia, która ma swoją siedzibę w konkretnym miejscu jest istotnym dowodem, który może wskazywać na miejsce zamieszkania strony.
W drodze wywiadu środowiskowego ustalono również, że wnioskodawca wyraża zgodę na skierowanie do domu pomocy społecznej również na innym terenie niż L. Biorąc pod uwagę zaistniałe okoliczności organ wnioskujący stwierdził, że w przypadku ustalenia miejsca zamieszkania Z. C. decydujące znaczenie ma stan obecny, a nie zaś dotychczasowy, przeszły. Zakładanie więc, że Gmina Miejska L. będzie zawsze miejscem zamieszkania wnioskodawcy jest nieuzasadnione, o miejscu zamieszkania nie może przesądzać jedynie fakt, iż przez parę lat dana osoba zamieszkiwała w danym miejscu, zaś przyszły zamiar przeprowadzenia się do L. (czy też innego miejsca) nie zmienia faktu, że stan faktyczny jednoznacznie wskazuje na miejsce zamieszkania w danym momencie. Miejsce zamieszkania nie jest uzależnione od czasu zamieszkiwania, gdyż można mieć miejsce zamieszkania a pobyt w tym miejscu jest krótkotrwały.
Zdaniem organu wnioskującego, Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w L. nie jest właściwy miejscowo do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy.
Pismem z dnia 19 kwietnia Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w S. poinformował, że Z. C., którego sprawa dotyczy, zmarł w dniu 8 marca 2019 r.
W odpowiedzi na powyższe pismo Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej L. zwrócił się z prośbą o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomimo śmierci Z. C. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Sądy administracyjne rozpoznają, na podstawie art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 poz. 2096, ze zm. - dalej jako "k.p.a.") - spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (a także o właściwość) o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W niniejszej sprawie spór jaki zaistniał pomiędzy Prezydentem Miasta L. a Prezydentem S. jest negatywnym sporem o właściwość, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania przedmiotowego wniosku
Przepisem określającym właściwość miejscową gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej jest art. 101 ust. 1 i 2 u.p.s. Stosownie do jego treści, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), zaś w przypadku osoby bezdomnej, właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2).
Definicję pojęcia "miejsce zamieszkania" określa art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U z 2019 r., poz. 1145). Zgodnie z nim, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Jak podkreśla się przy tym w orzecznictwie, wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości (por. postanowienie NSA z 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08, dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA").
Definicję pojęcia osoby bezdomnej określa z kolei art. 6 pkt 8 u.p.s. Przepis ten stanowi, że jest nią osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Przewiduje on zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie.
Odnosząc powyższy stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, należało zatem rozważyć, czy Z. C. był osobą posiadającą miejsce zamieszkania, czy też był osobą bezdomną.
Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca przebywał ostatnio w placówce pomocowej w S. przy ul. S. Z powodu złego stanu zdrowia, wnioskodawca potrzebował całodobowej opieki (vide: opinia dotycząca stopnia sprawności osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej). Natomiast ostatnim miejscem zameldowania wnioskodawcy była ul. N. w L. Za aktualne miejsce pobytu nie można uznać lokalu znajdującego się w L., ponieważ wnioskodawca nie przebywał w nim od 1 marca 2018 r. (vide: uzupełnienie dokumentów dotyczących umieszczenia w domu pomocy społecznej z dnia 12 grudnia 2018 r.). Zgodnie art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1234) o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego lokalem mieszkalnym jest lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Nie jest natomiast w rozumieniu ww. ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Przyjmuje się, że wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu tej ustawy (tak postanowienie NSA z 14 lutego 2017 r. sygn. akt I OW 207/16, CBOSA). Charakteru krótkotrwałości nie można przypisać pobytowi wnioskodawcy w zakładzie opiekuńczym. Tego rodzaju lokale służą bowiem zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych i opiekuńczych, a przebywanie w nich nie może być traktowane jedynie jako krótkotrwały pobyt osób. Spełniają one inną rolę niż internaty, bursy, pensjonaty czy hotele, a w szczególności nie służą celom turystycznym lub wypoczynkowym. Nie są one również miejscami publicznymi, za które należy uznać pomieszczenie lub teren dostępne nieograniczonemu odbiorcy (zob. postanowienia NSA: z 2 lutego 2012 r. sygn. akt I OW 188/11; z 24 października 2013 r. sygn. akt I OW 157/13; z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt I OW 207/16, CBOSA).
Mając na uwadze stan zdrowia w jakim wnioskodawca znajdował się w trakcie przebywania w placówce pomocowej i charakter jego pobytu, należy uznać jego pobyt w placówce za inny niż krótkotrwały. W związku z powyższym nie można uznać, że w momencie składania wniosku Z. C. był osobą bezdomną.
Podkreślenia wymaga, co wynika z akt sprawy, że placówka ta stanowiła centrum życiowych interesów wnioskodawcy, w której w szczególności mieszkał, nocował, spożywał posiłki oraz przetrzymywał niezbędne do bytowania przedmioty. Dodatkowo wskazać należy, że placówka służby zdrowia, do której przynależał wnioskodawca znajdowała się w S., a wybór przynależności do placówki dokonywany jest zwykle z uwzględnieniem kryterium bliskości zamieszkania. Tym samym należało uznać lokal w placówce pomocowej za aktualne miejsce zamieszkania wnioskodawcy.
Z tych względów właściwość miejscową gminy należało ustalić na postawie art. 101 ust. 1 u.p.s., tj. według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej. Skoro zatem za miejsce zamieszkania Z. C. uznana została ul. S. w S., to organem właściwym do rozpatrzenia jego wniosku jest Prezydent S..
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.