Uzasadnienie
Wnioskiem z 19 lutego 2019 r. Wójt Gminy C. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Wójtem Gminy M. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku W. C. o przyznanie zasiłku stałego i ubezpieczenie zdrowotne.
W uzasadnieniu wniosku wskazano na następujący stan faktyczny sprawy:
Do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. w dniu 23 maja 2018 r. wpłynął wniosek W. C., zameldowanego na pobyt stały w Gminie C., o udzielenie pomocy w formie zasiłku stałego oraz odprowadzania składek na ubezpieczenie zdrowotne. Przedmiotowy wniosek wpłynął bez orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, a także rodzinnego wywiadu środowiskowego.
Z uwagi na brak możliwości ustalenia miejsca pobytu W. C. i brak wymaganych dokumentów w sprawie, w dniu 6 lipca 2018 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. wydał decyzję odmawiającą udzielenia pomocy z uwagi na brak współpracy.
W dniu 25 lipca 2018 r. pełnomocnik wnioskodawcy złożył odwołanie od powyższej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z [...] września 2018 r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W trakcie toczącego się postępowania administracyjnego, w dniu 16 stycznia 2019 r., GOPS w C. otrzymał od Wójta Gminy M. rodzinny wywiad środowiskowy, komplet dokumentów oraz wniosek W. C. o ubezpieczenie i zasiłek.
Wójt Gminy C. wskazał, że z otrzymanych dokumentów jednoznacznie wynika, że W. C. przebywa na terenie Gminy M. pod adresem M. Strona złożyła w dniu 4 stycznia 2019 r. kolejny wniosek o udzielenie świadczenia z pomocy społecznej. Tamtejszy organ wydal decyzję uprawniającą do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej na okres 90 dni tj. od 27 listopada 2018 r. do 24 lutego 2019 r. Jednak nie rozpatrzył sprawy dotyczącej pomocy o udzielenie pomocy w formie zasiłku. Z wywiadu środowiskowego wynika, że jedynym dochodem strony "jest zasiłek pielęgnacyjny przyznany gdzieś w W. w wysokości 184,42 zł.". Z uzyskanych informacji z CBB wynika, że powyższy zasiłek W. C. pobiera od 2 października 2010 r. do chwili obecnej.
Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w C. mając na uwadze informacje zawarte w wywiadzie środowiskowym, na podstawie art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1508 ze zm. - dalej jako "u.p.s."), przesłał całą dokumentację, celem rozpatrzenia wniosków W. C. do GOPS w M., według miejsca pobytu wnioskodawcy.
Organ wnioskujący stwierdził, że Gmina M., w której aktualnie przebywa wnioskodawca w sposób efektywniejszy realizować będzie ustawowe zadania pomocy społecznej niż gmina ostatniego zameldowania na pobyt stały.
W odpowiedzi wniosek Wójt Gminy M. stwierdził, że status W. C. nie uległ zmianie, jest on osobą bezdomną, jego ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały jest gmina C.: D., ul. P. C. Organ wskazał, że zgodnie z art. 101 u.p.s. w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały.
W piśmie z dnia 27 czerwca 2019 r. pełnomocnik W. C. wskazała, że W. C. jest osobą bezdomną, która nie zamieszkuje w jednym, stałym miejscu. Jest to uzależnione w szczególności od warunków atmosferycznych, pory roku, jak i możliwości uzyskania pomocy od innych osób.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sądy administracyjne rozpoznają, na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 poz. 2096, ze zm. - dalej jako "k.p.a.") - spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (a także o właściwość), o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W niniejszej sprawie spór jaki zaistniał pomiędzy Wójtem Gminy C. a Wójtem Gminy M. jest negatywnym sporem o właściwość, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania przedmiotowego wniosku.
W postanowieniu z dnia 14 grudnia 2005 r. sygn. akt II OW 59/2005 (ONSAiWSA 2006/4/98) Naczelny sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym: "Jeżeli organ, do którego strona zwróciła się o załatwienie sprawy, uznał się za niewłaściwy i przekazał podanie w drodze postanowienia na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. innemu organowi, organ, któremu podanie przekazano ostatecznym postanowieniem, jeżeli uzna, że nie jest organem właściwym, nie może wydać postanowienia o przekazaniu podania organowi, od którego je otrzymał, lecz powinien wystąpić do sądu administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu na zasadzie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)." Tymczasem w niniejszej sprawie organy kilkakrotnie przekazywały sobie wniosek W. C. o przyznanie zasiłku stałego i ubezpieczenie zdrowotne.
Uchybienie to jednak nie stanowi przeszkody do rozpoznania wniosku Wójta Gminy C. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w tej sprawie. Podobne stanowisko co do dopuszczalności rozpoznania w takiej sytuacji wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Naczelny Sąd Administracyjny zajął w wyżej cytowanym postanowieniu z dnia 14 grudnia 2005r. sygn. akt II OW 59/2005.
Kwestia właściwości miejscowej organów udzielających świadczeń z pomocy społecznej uregulowana została w art. 101 ust. 1, 2 i 3 u.p.s. Stosownie do tych regulacji, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo gminą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Natomiast w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, właściwą miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 3).
Definicję pojęcia "miejsce zamieszkania" określa art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U z 2019 r., poz. 1145). Zgodnie z nim, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Jak podkreśla się przy tym w orzecznictwie, wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08).
Definicję pojęcia osoby bezdomnej określa z kolei art. 6 pkt 8 u.p.s. Przepis ten stanowi, że jest nią osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Przewiduje on zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie.
Odnosząc powyższy stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, należało zatem rozważyć, czy W. C. jest osobą posiadającą miejsce zamieszkania, czy też osobą bezdomną.
Z akt sprawy wynika, że ostatnim miejscem zameldowania wnioskodawcy na pobyt stały jest D., ul. P. C., jednak budynek w którym zamieszkiwał W. C. obecnie nie istnieje. Z kolei podany w oświadczeniach z dnia 7 stycznia 2019 r., załączonych do wniosku z 4 stycznia 2019 r., adres zamieszkiwania w M. wskazany został przez wnioskodawcę jedynie w celu uzyskania ubezpieczenia zdrowotnego. Wnioskodawca oświadczył pracownikowi GOPS w M., że podał powyższy adres pomimo tego, że tam nie mieszka (vide: notatka służbowa z dna 28 listopada 2018 r.). Podkreślenia wymaga również, że W. C. nie wyraził w żadnym oświadczeniu zamiaru stałego pobytu na terenie gminy M., a pod wskazanym adresem przebywał przez krótki okres czasu.
Zauważyć należy także, że budynek w M., w którym znajdował się wnioskodawca nie spełnia standardów lokalu mieszkalnego, ze względu na brak dostępu do wody i elektryczności oraz jego stan określony jako "zdewastowany". Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (tj., Dz. U. z 2018 r., poz. 1234) lokalem mieszkalnym jest lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Nie jest natomiast w rozumieniu ww. ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Przyjmuje się, że wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu tej ustawy (vide: postanowienie NSA z 14 lutego 2017 r. sygn. akt I OW 207/16).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności niniejszej sprawy wskazują, że nie można ustalić miejsca zamieszkania czy też miejsca pobytu W. C. bowiem stale przemieszcza się on po terenie kraju nie wykazując zamiaru przebywania w jednym miejscu z zamiarem stałego pobytu. Przebywał on w różnych miejscowościach o czym świadczą składane przez niego podania m.in. do MOPS w P. z lutego 2016 r., MOPS w W. z listopada 2018 r., oraz GOPS w M. ze stycznia 2019 r.
Z tych względów W. C. należy uznać za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 2 u.p.s. wskazał Wójta Gminy C. jako organ właściwy do rozpoznania wniosku W. C. o przyznanie zasiłku stałego i ubezpieczenia zdrowotnego.