Uzasadnienie
Starosta Z. wnioskiem z dnia 12 lutego 2020 r. wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Z. a Starostą P. w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich: K. S. i J. S. umieszczonych w Ośrodku Pomocy Dziecku [...] na terenie powiatu g.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że postanowieniem z [...] 2012 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w P. na czas trwania postępowania w sprawie ograniczenia władzy rodzicielskiej, umieścił małoletniego J. S. w rodzinie zastępczej u I. Z. zamieszkałej w G. Postanowieniem z [...] 2012 r., sygn. akt [...], Sąd ten ograniczył władzę rodzicielską A. S. vel S. i H. S. nad małoletnim J. S. i orzekł o umieszczeniu go w rodzinie zastępczej u I. Z. i A. Z., zam. w G. W punkcie 3 tego postanowienia Sąd ograniczył również władzę rodzicielską nad małoletnim K. S., poprzez umieszczenie go w rodzinie zastępczej u Z. i A. S. vel S. zamieszkałych w G. Postanowieniem z [...] 2017 r. Sąd Rejonowy w P. (sygn. akt [...]) wszczął z urzędu postępowanie o rozwiązanie rodziny zastępczej ustanowionej dla małoletniego K. S., postanawiając w trybie zabezpieczenia oddać małoletniego pod opiekę J. i H. S., zamieszkałych w G., na prawach rodziny zastępczej.
Postanowieniem z [...] 2018 r. (sygn. akt [...]) Sąd Rejonowy w P. w trybie zabezpieczenia na czas trwającego postępowania w przedmiocie władzy rodzicielskiej, oddał małoletnich: K. S. i J. S. pod bezpośrednią opiekę B. i A. małżonków S., zamieszkałych w [...], gmina P.. Postanowienie to zostało zmienione postanowieniem z [...] 2019 r. w ten sposób, że małoletnich umieszczono u dziadków ojczystych B. i A. małżonków S., zamieszkałych [...], gmina P., na prawach rodziny zastępczej spokrewnionej.
Postanowieniem z dnia [...] 2019 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w P. rozwiązał rodzinę zastępczą w osobach I. Z. i A. Z. ustanowioną dla małoletniego J. S. oraz rodzinę zastępczą w osobach Z. S. vel S. i A. S. vel S. ustanowioną dla małoletniego K. S. W punkcie 2 postanowienia Sąd zmienił formę ograniczenia władzy rodzicielskiej nad małoletnimi w ten sposób, że zarządził ich umieszczenie w instytucjonalnej pieczy zastępczej. W trybie zabezpieczenia na czas toczącego się postępowania małoletni mieli zostać umieszczeni w instytucjonalnej pieczy zastępczej.
Jak wywodzi Starosta Z., gdy dzieci zostały umieszczone po raz pierwszy w pieczy zastępczej wskutek postanowień Sądu z [...] 2012 r. i [...] 2012 r., zamieszkiwały na terenie powiatu p., co potwierdza Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w P. w piśmie z [...] 2019 r. Po umieszczeniu dzieci u dziadków ojczystych B. i A. S. zamieszkałych na terenie powiatu z., Powiat Z. przesłał projekt porozumienia do Powiatu P. w sprawie przyjęcia dzieci oraz warunków ich pobytu i wysokości wydatków na opiekę i wychowanie w rodzinie zastępczej, uznając że powiatem właściwym do ponoszenia wydatków jest Powiat P. na podstawie art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1111, ze zm., dalej: ustawa o wspieraniu rodziny).
Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w P. w piśmie z [...] 2019 r. stwierdziło, że w sprawie nie ma zastosowania art. 191 ust. 4 ww. ustawy. Przed ponownym umieszczeniem dzieci w pieczy zastępczej dzieci powróciły do rodziny, tj. dziadków ojczystych zamieszkałych na terenie powiatu z.. Dopiero po tym pobycie dzieci zostały umieszczone w pieczy zastępczej. Z tego względu, to Powiat Z. jest właściwy do ponoszenia wydatków. Chodzi tu bowiem o szerokie rozumienie rodziny, a w konsekwencji, że dziadkowie stanowią rodzinę jako krewni. Wobec tego umieszczenie dzieci u dziadków wypełnia dyspozycję powołanego art. 191 ust. 4 ustawy o wspieraniu rodziny. Jednocześnie zaznaczono, że dzieci zamieszkiwały na terenie powiatu p., gdy po raz pierwszy zostały umieszczone w pieczy zastępczej.
Zdaniem Starosty Z., dla zastosowania art. 191 ust. 4 ustawy o wspieraniu rodziny muszą być spełnione łącznie dwa warunki: powrót dziecka do rodziny (tj. przynajmniej do jednego z rodziców) i ponowne umieszczenie go w pieczy zastępczej. W tej sprawie nie został spełniony warunek powrotu do rodziny. Żadne z rodziców nie zostało pozbawione władzy rodzicielskiej. Dlatego nie zachodzi sytuacja opisana w art. 191 ust. 4 ustawy o wspieraniu rodziny. Przy ustalaniu powiatu zobowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie umieszczonego w rodzinie zastępczej istotny jest stan faktyczny, który miał miejsce przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Nie ulega wątpliwości, że przed umieszczeniem dzieci w pieczy zastępczej zamieszkiwały one na terenie powiatu p. W tej sytuacji zachodzi potrzeba rozstrzygnięcia sporu o właściwość.
W odpowiedzi na wniosek Starosta P. wniósł o rozstrzygnięcie sporu poprzez wskazanie powiatu z. jako właściwy do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich: K.S. i J.S.. Zdaniem tego organu, definicję rodziny należy wykładać szeroko. Również Sąd Rejonowy w P. orzekał o umieszczeniu małoletnich w spokrewnionej rodzinie w postaci dziadków ojczystych. Gdyby przyjąć stanowisko wnioskodawcy, małoletnie dzieci powinny za każdym razem przy zmianie postanowień trafiać do rodziców, co niesie za sobą poważne komplikacje dla nich samych, jeśli w pierwszej kolejności dzieci te od ich biologicznych rodziców zostały zabrane, a tym rodzicom nadal ograniczono władzę rodzicielską.
Starosta P. podkreślił, że w kwestii dobra dzieci i ich samopoczucia decyzję podejmuje sąd rodzinny, który to decyduje u kogo małoletnich umieścić po rozwiązaniu pieczy zastępczej. Fakt nie umieszczenia ich u rodziców już powinien wnioskodawcy dać do myślenia w zakresie swego stanowiska.
W zakresie art. 191 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z ust. 4 ustawy o wspieraniu rodziny, Starosta P. podkreślił, że jako rodzinę nie można wyłącznie klasyfikować rodziców małoletnich dzieci. Przez powrót dziecka do rodziny należy rozumieć wydanie stosownego orzeczenia przez sąd rodzinny, mocą którego uchylone zostanie orzeczenie o umieszczeniu go w pieczy zastępczej. Brak takiego orzeczenia skutkował będzie tym, że nawet faktyczny pobyt dziecka w rodzinie nie będzie mógł być oceniany jako powrót. Skoro przepis art. 191 ust. 4 ww. ustawy posługuje się sformułowaniem: "ponowne umieszczenie", to w niniejszej sprawie małoletni nie zostali jedynie raz umieszczeni w rodzinie zastępczej. Przed ponownym umieszczeniem dziecka w pieczy zastępczej ponownie stosuje się "główne" ustępy art. 191 ustawy o wspieraniu rodziny, nie zaś wyłącznie ust. 4 art. 191, na którym swój wniosek opiera wnioskodawca.
W stanie faktycznym przedstawianej sprawy istotne jest, że obaj małoletni po pierwszym pobycie w pieczy zastępczej i to na terenie powiatu p., który ponosił wydatki na opiekę i wychowanie dzieci, powrócili do rodziny - dziadków ojczystych, którzy zamieszkują na terenie Powiatu Z. W powyższych okolicznościach, w ocenie Starosty P., wadliwe byłoby uwzględnienie wniosku o rozstrzygnięcie sporu poprzez wskazanie Powiatu P. jako właściwy do ponoszenia wydatków z tytułu opieki i wychowania dzieci.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W niniejszej sprawie spór, jaki zaistniał pomiędzy Powiatem Z. a Powiatem P. jest negatywnym sporem o właściwość, gdyż żaden z organów nie uznaje się za właściwy do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich K. S. i J. S. umieszczonych w instytucjonalnej pieczy zastępczej.
Podkreślić trzeba, że właściwość w zakresie obowiązku ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej określa art. 191 ust. 1-3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W pierwszej kolejności ponosi je powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej (ust. 1). Jeśli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, zastosowanie znajduje zasada określona w ust. 2, zgodnie z którą właściwy jest powiat ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały. W ostatniej kolejności właściwy jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3).
W myśl art. 191 ust. 4 ww. ustawy w przypadku powrotu dziecka do rodziny i ponownego umieszczenia go w pieczy zastępczej, wydatki ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed ponownym umieszczeniem go w pieczy zastępczej. Przepisy ust. 2 i 3 stosuje się. W tym miejscu od razu należy zaznaczyć, że w rozpoznawanej sprawie przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania, nie doszło bowiem do powrotu dzieci do rodziny. Kolejnymi postanowieniami Sądu Rejonowego w P. ustanawiane były rodziny zastępcze dla sprawowania opieki nad małoletnimi. Przejęcie w pewnym okresie opieki przez dziadków macierzystych nie nosiło znamiona "powrotu dziecka do rodziny", o którym mowa w art. 191 ust. 4 ustawy o wspieraniu rodziny. Umieszczenie małoletnich u dziadków ojczystych zostało orzeczone postanowieniem z [...] 2019 r. wydanym w trybie zabezpieczenia, na prawach rodziny zastępczej spokrewnionej. Miało zatem formę sprawowania pieczy zastępczej. Jak wynika bowiem z art. 34 ww. ustawy, piecza zastępcza jest sprawowana w formie: 1) rodzinnej, 2) instytucjonalnej. Pieczę zastępczą można podzielić na dwie formy: rodzinną, do której zalicza się rodziny zastępcze oraz rodzinne domy dziecka, oraz instytucjonalną, do której należą placówki opiekuńczo-wychowawcze, regionalne placówki opiekuńczo-terapeutyczne i interwencyjne ośrodki preadopcyjne (K. Tryniszewska, Komentarz do art. 34 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, LEX). Zatem małoletni cały czas przebywali w pieczy zastępczej, zmieniała się tylko jej forma. W tych okolicznościach należy przyjąć, że małoletni przed umieszczeniem w placówce opiekuńczej nie powrócili do rodziny w rozumieniu art. 191 ust. 4 ustawy o wspieraniu rodziny. W świetle powyższego w niniejszej sprawie przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania.
W tych okolicznościach celem wyznaczenia organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich: K. S. i J. S. należało uwzględnić podstawowe reguły określające właściwość organu wynikające z art. 191 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rodziny. Wyznacznikiem zatem okazało się miejsce zamieszkania dzieci przed umieszczeniem ich po raz pierwszy w pieczy zastępczej, który to warunek ustanawia art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny. Z wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość i nadesłanych dokumentów wynika, że miejsce zamieszkania małoletnich znajdowało się na terenie powiatu p.. Biorąc powyższe pod uwagę należało uznać, że właściwą jednostką do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich umieszczonych w placówce opiekuńczo-wychowawczej jest Starosta P..
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.