Postanowienie NSA z 16 kwietnia 2013 r., I OW 4/13

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 16 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy G. z dnia [...] listopada 2012 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy G. a Prezydentem Miasta W. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku R. W.

Sprawa

w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Wójta Gminy G. jako organ właściwy do rozpoznania wniosku.

Skład

sędzia NSA Małgorzata Borowiec przewodniczący, sprawozdawca
Sędzia NSA Wiesław Morys przewodniczący
Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz przewodniczący
starszy inspektor sądowy Anna Krakowiecka protokolant

Uzasadnienie

Wójt Gminy G. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem W. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku R.W. z dnia [...] lipca 2012 r. o skierowanie do domu pomocy społecznej.

W uzasadnieniu wniosku podał, że Prezydent W. przy piśmie z dnia 4 września 2012 r., zgodnie z właściwością przekazał mu do rozpoznania, wniosek R.W. o skierowanie do domu pomocy społecznej. W piśmie tym wskazał, że R.W. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Obecnie zamieszkuje na terenie Dzielnicy W. w postawionym przez siebie namiocie. Miejscem jego zameldowania na pobyt stały jest miejscowość [...] Gmina G. W konsekwencji Prezydent W. stwierdził, że w świetle art. 101 ust. 2 cyt. ustawy o pomocy społecznej organem właściwym do rozpoznania wniosku R.W. o skierowanie do domu pomocy społecznej jest Wójt Gminy G., gdyż jest to Gmina ostatniego miejsca zameldowania go na pobyt stały.

Wójt Gminy G. wskazał, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego z dnia 13 lipca 2012 r. wynika, iż wprawdzie R.W. jest zameldowany na pobyt stały w miejscowości [...], Gmina G., to jednak w W. mieszka od około 30 lat i tam skupione jest jego centrum życiowe. Przez okres około 26 lat zamieszkiwał z konkubiną w lokalu komunalnym w W. przy ul. [...] bez zameldowania. W ocenie Wójta, fakt zamieszkiwania przez R.W. w W. i jednocześnie zamiar przebywania w tym mieście na stałe powoduje, że jest ono dla niego miejscem zamieszkania. Nie można go natomiast uznać za osobę bezdomną, gdyż wprawdzie jest nie zamieszkuje on w lokalu mieszkalnym, ale posiada adres pobytu czasowego, pod którym przebywa – ul. [...] W. W postawionym w ogrodzie znajomego (pod tym adresem) namiocie posiada standardowe wyposażenie oraz korzysta z prądu i opiekuje się psami właściciela, który przebywa poza granicami kraju. Fakt, iż R.W. nie przebywa i nigdy nie przebywał na terenie miejscowości [...] w Gminie G. potwierdza zaświadczenie sołtysa tej Gminy. Na tym terenie nie ma on również jakiejkolwiek posiadłości ani działki, która byłaby jego własnością, gdzie mógłby zamieszkać. W związku z powyższym, Wójt Gminy G. stwierdził, że wydanie decyzji o skierowaniu wyżej wymienionego do domu pomocy społecznej nie leży w kompetencjach Gminy.

Prezydent W. w odpowiedzi na wniosek podał, że w tej sprawie organem właściwym do rozpoznania wniosku R.W. o skierowanie do domu pomocy społecznej jest Wójt Gminy G., gdyż w przypadku osoby bezdomnej właściwa jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Podkreślił, że namiot położony w W. przy ul. [...], w którym zamieszkuje R.W., nie spełnia kryteriów lokalu, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. (t. j. Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266 ze zm.). Z relacji pracownika ośrodka pomocy społecznej wynika, że namiot został zrobiony z folii i jest niezamykany, brak jest w nim wody ciepłej i zimnej, a także ogrzewania oraz toalety. Ponadto z informacji zawartych w wywiadzie środowiskowym wynika, że R.W. jest zameldowany na pobyt stały we wsi [...], Gmina G., u byłych teściów. Przyjąć zatem należy, że w rozumieniu art. 6 pkt 8 cyt. ustawy o pomocy społecznej, należy go uznać za osobę bezdomną. W związku z powyższym, w ocenie Prezydenta W., organem właściwym do rozpoznania wniosku R.W. o skierowanie do domu pomocy społecznej właściwy jest Wójt Gminy G. (art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej).

Na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2013 r. R.W. oświadczył, że jego sytuacja osobista uległa zmianie, gdyż z zagranicy wrócił jego znajomy, którego psami się opiekował. W związku z tym nie mieszka on już w namiocie, a od dnia 6 grudnia 2012 r. zamieszkuje w Schronisku dla Bezdomnych przy ul. [...] w W. Zmieniła się również na lepsze jego sytuacja materialna, gdyż pobiera emeryturę w wysokości około 2.000 zł. Oświadczył ponadto, że chciałby mieszkać w W. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art.15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).

Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy G. a Prezydentem W., albowiem oba ww. organy uznają się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku R.W. o skierowanie do domu pomocy społecznej. Wniosek niniejszy jest dopuszczalny, bowiem organy te nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia.

Przepisem określającym właściwość miejscową gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej jest art. 101 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Zgodnie z jego treścią, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, w przypadku natomiast osoby bezdomnej, właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. W świetle art. 59 ust.1 tej ustawy, decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do powyższej placówki.

Definicję pojęcia osoby bezdomnej określa art. 6 pkt 8 powołanej ustawy. Przepis ten stanowi, że jest nią osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania.

Przewiduje on zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie.

Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 63 ze zm. dalej w skrócie K.c.). Zgodnie z art. 25 K.c., miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle cytowanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Z unormowania tego wynika, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, to jednak o ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różne okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe. (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 164/08 i z dnia 2 września 2009r. sygn. akt I OW 85/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Odnosząc powyższy stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, należało zatem rozważyć, czy R.W. jest osobą posiadającą miejsce zamieszkania, czy też osobą bezdomną w rozumieniu cyt. art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Niewątpliwie namiot, w którym zamieszkiwał do dnia 6 grudnia 2012 r., nie spełniał przesłanek do uznania go za lokal w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Również jego obecnego miejsca przebywania, tj. Schroniska dla Bezdomnych przy ul. [...] w W., nie można uznać za lokal mieszkalny, w którym mogłoby się koncentrować jego życie z zamiarem stałego przebywania. R.W. jest wprawdzie zameldowany na pobyt stały w miejscowości [...] w gminie G., to jednak pod tym adresem nie ma możliwości zamieszkania, gdyż w lokalu tym zamieszkują rodzice jego byłej żony. Powyższe ustalenia upoważniają do stwierdzenia, że R.W. jest osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania, a więc osobą bezdomną, o której mowa w art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do treści art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej uznał, że organem właściwym do rozpoznania wniosku R.W. o skierowanie do domu pomocy społecznej jest Wójt Gminy G., jest to bowiem gmina jego ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały i w oparciu o art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.