Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem [...], poprzez wskazanie Prezydenta [...] jako organu właściwego do odtworzenia zaginionych akt postępowania administracyjnego w postaci orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] marca 1953 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], nr hip. [...].
W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał na następujące okoliczności sprawy.
W dniu 11 lipca 2011 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (SKO) wpłynął wniosek pełnomocnika Fabryki [...] S.A. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] marca 1953 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], nr hip. [...].
SKO wezwało Prezydenta [...] do przesłania akt przedmiotowej sprawy. W aktach tych brak było egzemplarza decyzji, o której mowa we wniosku. Mimo kilkakrotnych wezwań, Prezydent [...] nie przedłożył kompletnych akt sprawy. Organ I instancji zlekceważył też obowiązkowe wezwanie na rozprawę administracyjną.
Pełnomocnik wnioskodawcy przedłożył uwierzytelniony odpis sentencji orzeczenia administracyjnego z [...] marca 1953 r., jednakże postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji może być prowadzone wyłącznie w stosunku do całej decyzji, a nie do jej sentencji. Orzeczenie takie z całą pewnością istniało. Brak tego orzeczenia w aktach musi oznaczać, że dokument ten zaginął.
Postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r. SKO nakazało Prezydentowi [...] odtworzenie części zaginionych akt postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu SKO wskazało, że orzeczenie administracyjne zaginęło po prawomocnym zakończeniu postępowania pierwszoinstancyjnego, zanim przed SKO zostało wszczęte postępowanie w sprawie [...].
Prezydent [...] pismem z [...] września 2014 r. zwrócił się do SKO o uchylenie postanowienia z [...] sierpnia 2013 r., albowiem pomija ono ustalenia zawarte w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2013 r., I OW 15/13, wydanym w analogicznej sprawie.
W tej sytuacji SKO uznało, że zaistniał negatywny spór o właściwość w załatwieniu sprawy odtworzenia akt, w części dotyczącej orzeczenia z [...] marca 1953 r. Zdaniem SKO wspomniane orzeczenie zaginęło w organie I instancji i tym samym to nie SKO jest właściwe do jego odtworzenia. Dysponentem akt własnościowych oraz właścicielem gruntu, którego dotyczy postępowanie, jest Prezydent [...]. Co najważniejsze, jest on tym samym organem, który wydał orzeczenie oraz dysponentem akt dotyczących sąsiednich nieruchomości oraz posiadaczem licznych orzeczeń wydawanych w tym samym okresie.
W odpowiedzi na wniosek Prezydent [...] wniósł o wskazanie jako organ właściwy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. Podniósł, że brak jest przepisów wskazujących na sposób postępowania organu w przypadku zaginionych (zniszczonych) akt lub dokumentu. W dotychczasowej praktyce organów stosowane były w tym zakresie per analogiam przepisy kodeksu postępowania cywilnego (art. 716-729), dotyczące postępowania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt, a obecnie – również per analogiam – przepisy art. 288-298 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarówno z art. 719 k.p.c. jak i z art. 290 § 1 p.p.s.a. wynika, że właściwym do odtworzenia akt jest sąd, w którym sprawa ostatnio się toczyła. W niniejszej sprawie to do SKO został złożony wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1953 r., a zatem postępowanie dotyczące tej sprawy jest w toku przed SKO.
Niniejszy wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy SKO i Prezydentem co do wskazania organu właściwego do odtworzenia zaginionych akt (dokumentu) jest kolejnym wnioskiem, bowiem w 2013 r. toczyła się przed NSA sprawa o sygnaturze I OW/15/13, zakończona postanowieniem z 24 maja 2013 r., którym NSA wskazał, iż organem właściwym w sprawie odtworzenia zaginionych akt, niezbędnych w postępowaniu toczącym się przed SKO, jest ten właśnie organ.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – p.p.s.a.) sądy administracyjne rozpoznają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej, przy czym właściwy w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z tych organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny).
Spór może powstać w sprawie z zakresu administracji publicznej, załatwianej przez organ administracji. W orzecznictwie podkreśla się, że spór ma miejsce w takiej sytuacji prawnej, gdy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej (postanowienie NSA z 14 grudnia 2005 r., II OW 79/05, ONSAiWSA 2006/3/75). "Jedynie dopatrzenie się funkcjonalnego związku między zakresem kontroli sądu administracyjnego nad wykonywaniem administracji publicznej a przedmiotem sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) pozwala na wskazanie granicy, do której sięga kognicja NSA wynikająca z art. 4 p.p.s.a." (K. Defecińska-Tomczak, glosa do postanowienia NSA z 14 grudnia 2005 r., II OW 60/05, OSP 2007, z. 7–8, s. 488 i n.). Pogląd ten należy w całości podzielić.
Powstaje więc pytanie, czy w niniejszej sprawie zaistniała "materialnoprawna podstawa do załatwienia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej", w postaci osobnego aktu administracyjnego, w którym rozstrzygano by o odtworzeniu zaginionego dokumentu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 stycznia 2016 r., I OSK 1013/14 (ONSAiWSA 2017/1/6), stwierdził, że k.p.a. nie przewiduje odrębnej procedury dotyczącej odtworzenia zaginionych akt sprawy. Odtworzenie takie powinno następować w oparciu o przepisy rozdziału 4 działu II k.p.a. NSA wyjaśnił, że "Mając na uwadze brzmienie art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód w sprawie, w tym dotyczącej stwierdzenia nieważności orzeczenia [...], należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, w tym do obiektywnego ustalenia, czy orzeczenie to w ogóle zapadło, a co nie jest sprzeczne z prawem. Dowodami tymi mogą być m.in. dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Ustawodawca nie ograniczył liczby środków dowodowych, za pomocą których organ może dokonać pełnych i zarazem prawidłowych ustaleń faktycznych sprawy. Kodeks postępowania administracyjnego, hołdując zasadzie prawdy obiektywnej, zawiera rozbudowaną regulację dotyczącą postępowania dowodowego, która znajduje zastosowanie w każdym tego rodzaju postępowaniu, nie wyłączając odtworzenia zaginionych akt sprawy. Przyjmując pogląd przeciwny należałoby uznać, że w przepisach o postępowaniu administracyjnym mamy do czynienia z luką konstrukcyjną. W obecnym stanie prawnym nie ma podstaw ku rozciąganiu w omawianym zakresie na obszar postępowania administracyjnego, z natury rzeczy hołdującego zasadzie umiarkowanego formalizmu procesowego, regulacji dotyczącej postępowań sądowych, toczących się przed organami władzy sądowej, a nie wykonawczej. Zastosowanie w tym zakresie analogii nie byłoby uzasadnione, a wręcz przez niektórych jest ono wykluczane na obszarze prawa i postępowania administracyjnego (W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Kraków 2006, s. 72). Ustalenie stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy powinno było nastąpić w oparciu o istniejącą regulację procesową k.p.a., która umożliwiała Ministrowi wyczerpujące zebranie oraz rozpatrzenie materiału dowodowego."
Podzielając ten pogląd stwierdzić należy, że jeśli w k.p.a. nie ma odrębnej procedury dotyczącej odtworzenia zaginionych akt sprawy, a ewentualne odtworzenie powinno odbyć się w ramach prowadzonego przez organ postępowania (w oparciu o przepisy rozdziału 4 działu II k.p.a.), to nie można mówić o zaistnieniu negatywnego sporu o właściwość w przedmiocie odtworzenia akt (dokumentu).
Mając to na uwadze, na podstawie art. 151 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.