Uzasadnienie
Wójt Gminy [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy [...] a Prezydentem Miasta [...] o wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku [...] (dalej wnioskodawca) o udzielenie pomocy finansowej.
W uzasadnieniu wniosku Wójt Gminy [...] wskazał, że wnioskodawca zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] o udzielenie pomocy finansowej. Organ uznał się za niewłaściwy do rozpoznania podania, o czym zawiadomił Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...]. W ocenie Wójta Gminy [...] w sprawie nie znajduje zastosowania art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U z 2018 r. poz. 1508, ze zm. dalej jako u.p.s.), bowiem wnioskodawcy nie można uznać za osobę bezdomną. w rozumieniu art. 6 pkt 8. Organ podniósł, że wnioskodawca zamieszkuje, z zamiarem stałego pobytu, w domku murowanym, całorocznym, wyposażonym w media, ogrzewanie, łazienkę oraz wc poza altaną. W jego ocenie lokal w którym zamieszkuje służy mu do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych i na gruncie faktycznym posiada wszelkie niezbędne ku temu elementy wyposażenia - ogrzewanie, łazienkę, wc i media. Ponadto, zdaniem organu, stan faktyczny sprawy uzasadnia zastosowanie art. 101 § 3 u.p.s., bowiem wnioskodawca w dniu 11 listopada 2018 r. uległ wypadkowi w wyniku którego doznał złamania kości nadgarstka, w rezultacie czego nie jest on w stanie podjąć jakiejkolwiek pracy, a problemy sprawia mu nawet wykonywanie codziennych czynności, jak choćby higiena osobista. Wnioskodawca na chwilę obecną pozostaje bez środków do życia - zwrócił się o pomoc materialną w celu zakupu żywności, środków czystości oraz węgla. Zdaniem organu sytuacja osobista wnioskodawcy uzasadnia stwierdzenie, że ma miejsce przypadek niecierpiący zwłoki.
W opowiedzi na wniosek Prezydent Miasta [...] wniósł o uznanie za organ właściwy miejscowo Wójta Gminy [...] wskazując, że art. 6 pkt 8 u.p.s. pozwala na uznanie osoby za bezdomną w przypadku osoby która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania. W tym kontekście wskazał, że wnioskodawca przebywa na terenie Rodzinnych Ogrodów Działkowych w altanie, która nie należy do niego. Organ powołał art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2176). i zwrócił uwagę, że altana działkowa nie spełnia ustawowych przesłanek, aby uznać ją za lokal mieszkalny. W ocenie organu zachodzą wszystkie przesłanki warunkujące uznanie wnioskodawcy za osobę bezdomną, w szczególności nie posiada on żadnego zameldowania i przebywa na terenie Rodzinnych Ogrodów Działkowych. Bezprzedmiotowe są zatem rozważania w zakresie skoncentrowania jego spraw życiowych w [...], czy też zaspokojenia jego potrzeb mieszkaniowych poprzez zamieszkanie na terenie działki. Organ podkreślił także, że Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w [...] udziela pomocy finansowej w miejscu pobytu wnioskodawcy zgodnie z art. 101 ust. 3 u.p.s., w razie stwierdzenia, że zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony sytuacją osobistą strony i w sprawach niecierpiących zwłoki. Jednakże, w ocenie organu, fakt ten nie znosi ogólnej właściwości miejscowej Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] w sprawach świadczeń z pomocy społecznej na rzecz wnioskodawcy wynikającej z przepisu art. 101 ust. 2 u.p.s.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sądy administracyjne rozpoznają, na podstawie art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; dalej jako p.p.s.a.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2018 poz. 2096, ze zm.; dalej jako k.p.a.) - spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (także o właściwość), o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W niniejszej sprawie spór jaki zaistniał pomiędzy Wójtem Gminy [...] a Prezydentem Miasta [...] jest sporem negatywnym o właściwość, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania przedmiotowego wniosku o udzielenie pomocy finansowej. Natomiast będące przedmiotem żądanie należy do zakresu świadczeń z pomocy społecznej.
W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalonym jest pogląd, że o właściwości miejscowej organów gminy w sprawach pomocy społecznej decyduje miejsce zamieszkania strony (art. 101 ust. 1 u.p.s.). Od tej zasady ustawa przewiduje wyjątki. W sprawie, gdy stroną jest bezdomny w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., o właściwości miejscowej organu gminy decyduje ostatnie miejsce jego zameldowania na pobyt stały, stosownie do art. 101 ust. 2 u.p.s. Natomiast zgodnie z treścią art. 101 ust. 3 u.p.s. we wszystkich przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki, o właściwości organu gminy rozstrzyga miejsce pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (tak postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2011 r. sygn. akt I OW 196/10).
Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach kodeksu cywilnego. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z brzmieniem art. 25 k.c., jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania – corpus) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu – animus). Dla ustalenia miejsca zamieszkania nie wystarczy ani samo zamieszkiwanie w sensie fizycznym, jednak bez zamiaru stałego pobytu, choćby zamieszkiwanie trwało przez dłuższy czas, ani sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości niepołączony z przebywaniem w tej miejscowości. O "miejscu zamieszkania" rozstrzyga zawsze całokształt okoliczności wskazujących na zejście się stanu faktycznego przebywania z zamiarem takiego przebywania.
W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że wnioskodawca koncentruje swoje sprawy życiowe w [...], gdzie obecnie przebywa. Jednakże należy wziąć pod uwagę, że obecne miejsce pobytu, jakim jest nienależąca do wnioskodawcy altana na terenie Rodzinnych Ogrodów Działkowych, z uwagi na specyfikę tego miejsca, nie spełnia kryteriów do uznania za miejsce zaspokajające potrzeby mieszkaniowe, a tym samym pobyt w nim nie może być traktowany jako zamieszkiwanie w rozumieniu art. 25 k.c. Lokalem mieszkalnym jest bowiem lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych, stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2019 r. poz. 1182 ze zm.). Tym samym uznać należy, że wnioskodawca jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., bowiem jest osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i niezameldowaną na pobyt stały w lokalu. Powyższe wskazuje, że to przepis art. 101 ust. 2 u.p.s. powinien wyznaczać organ gminy ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały wnioskodawcy, jako właściwy w niniejszej sprawie. W przypadku osoby bezdomnej, z oczywistych względów, nie może być mowy o miejscu zamieszkania. Nie bada się zatem jej zamiaru co do stałego pobytu, lecz ustala się gminę ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. Skoro miejscem zameldowania wnioskodawcy na pobyt stały była miejscowość [...], to organem właściwym do rozpatrzenia wniosku jest Wójt Gminy [...]. Fakt dokonywania określonych świadczeń w sytuacjach nagłych, na podstawie art. 101 ust. 3 u.p.s., przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w [...] nie wpływa na określenie organu właściwego w sprawie.