Postanowienie NSA z 27 kwietnia 2020 r., I OW 4/20

Sąd

-Sygn. akt I OW 4/20 POSTANOWIENIE Dnia 27 kwietnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 27 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta B. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta B. a Wójtem Gminy S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia

Sprawa

sprawy dotyczącej skierowania Z. B. do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Prezydenta Miasta B. jako organ właściwy w sprawie.

Skład

sędzia NSA Zygmunt Zgierski przewodniczący
sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska przewodniczący, sprawozdawca
sędzia NSA Tomasz Zbrojewski przewodniczący

Uzasadnienie

Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta B., wnioskiem z dnia 23 grudnia 2019 r. wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta B. a Wójtem Gminy S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Z. B. o skierowanie do domu pomocy społecznej i ustalenie, że właściwym w sprawie jest Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w S. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu [...] września 2019 r. do Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. wpłynął wniosek Z. B. o umieszczenie go w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w B. Wnioskodawca aktualnie korzysta z całodobowych usług w Domu Seniora "[...]" w B. Przeprowadzony w tej sprawie wywiad środowiskowy wraz z pełną dokumentacją został przesłany zgodnie z właściwością do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., gdzie wnioskodawca posiadał ostatnie miejsce zameldowania. Dokumenty zostały jednak odesłane z argumentacją, że właściwą Gminą do rozpatrzenia wniosku jest Miasto B. W związku z powyższym pracownik socjalny ponownie udał się do wnioskodawcy celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Z uzyskanych informacji wynika, że Z. B. od [...] września 2018 r. korzysta z usług całodobowych w Domu Seniora "[...]" w B. na podstawie umowy cywilnoprawnej z inicjatywy siostry – E. M., która mieszka na terenie Gminy B., gdyż Dom posiadał wolne miejsce. Od [...] 1950 r. do [...] 2019 r. był zameldowany w S. i tam koncentrował swoje życie osobiste. Obecnie nie posiada zameldowania. Swoje rodzinne miasto opuścił z inicjatywy siostry, wyrażając zgodę na korzystanie z usług Domu Seniora "[...]", przy czym cały czas był zameldowany w S. w domu, który po śmierci rodziców stał się własnością siostry. Oświadczył, że nie nosi się z zamiarem stałego pobytu w Gminie B., wyraził chęć pobytu w domu pomocy społecznej na terenie Gminy T. W świetle dokonanych ustaleń, zdaniem Prezydenta Miasta B., mając na uwadze art. 101 ust. 1, 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej, należy uznać, że gminą właściwą do wydania decyzji o skierowaniu Z. B. do domu pomocy społecznej jest gmina ostatniego zameldowania, czyli Gmina S. W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy S. wniósł o ustalenie, że właściwym organem do rozpatrzenia wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej Z. B. jest Prezydent Miasta B. Jak wskazano, fakt wymeldowania z adresu [...], a także zamieszkiwanie na terenie B. pierwotnie u siostry, a następnie w Domu Seniora "[...]" od 2013 r. przekonuje o braku właściwości Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. Tym bardziej, że z dokumentacji ewidencyjnej wynika, że Z. B. ma swoje centrum życiowe w B. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne rozpoznają, na podstawie art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256; dalej: k.p.a.) - spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (a także o właściwość) o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).

W niniejszej sprawie spór, jaki zaistniał pomiędzy Prezydentem Miasta B. a Wójtem Gminy S. jest negatywnym sporem o właściwość, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania sprawy z wniosku Z. B. o skierowanie do domu pomocy społecznej.

Dla rozstrzygnięcia powstałego sporu podstawowe znaczenie ma art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507, dalej: u.p.s.) określający właściwość miejscową gminy do prowadzenia postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie z treścią powołanego przepisu właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). W przypadkach zaś szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki, gdy chodzi o świadczenia wymienione m.in. w art. 37 u.p.s., właściwą miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 3). Z kolei art. 59 ust. 1 u.p.s. stanowi, że decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej.

Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145). Stosownie do treści tego przepisu miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. Przez zamiar w szczególności należy rozumieć wolę wewnętrzną, ujawnianą np. w oświadczeniach osoby zainteresowanej. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentrują się jej czynności życiowe, i to bez względu na adres jej zameldowania. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie ześrodkowania aktywności życiowej w określonej miejscowości. Należy jednocześnie zauważyć, że samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego (por. postanowienie NSA z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I OW 154/09). W przypadku natomiast osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2 u.p.s.).

Odnosząc powyższe do sytuacji, jaka zachodziła w przedmiotowej sprawie należy wskazać, że aktualnym miejscem zamieszkania wnioskodawcy jest Dom Seniora w mieście B. To w B. aktualnie wnioskodawca fizycznie przebywa i tam nieprzerwanie od września 2018 r. koncentrują się obecnie ważne dla niego sprawy życiowe. Świadczy o tym fakt korzystania przez niego z całodobowej opieki, z której nie chce rezygnować ubiegając się o przeniesienie do innej placówki opiekuńczej w mieście B. W sprawie nie miała żadnego znaczenia kwestia ostatniego miejsca zameldowania wnioskodawcy. Byłaby ona istotna jedynie w sytuacji, gdyby kwestia właściwości miejscowej organu była ustalana w oparciu o przepis art. 101 ust. 2 u.p.s. Wskazać w tym miejscu trzeba, że definicję osoby bezdomnej zawiera art. 6 pkt 8 ustawy, który stanowi, iż za bezdomnego uważana jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i niezameldowana na pobyt stały oraz osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Lokalem mieszkalnym - w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 611) – jest zaś lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki, a więc również lokal w domu pomocy społecznej, jak i w zakładzie opiekuńczym (por. postanowienia NSA z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. akt I OW 188/11; z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt I OW 157/13; z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OW 207/16, dostępne w CBOSA). Tego rodzaju lokal służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych i opiekuńczych, a przebywanie w nim nie może być traktowane jedynie jako krótkotrwały pobyt osób - w rozumieniu ustawy o ochronie praw lokatorów. Spełnia on społecznie bowiem inną rolę niż internaty, bursy, pensjonaty czy hotele (nie służy celom turystycznym lub wypoczynkowym). Nie jest on również miejscem publicznym, za które należy raczej uznać pomieszczenie lub teren przeznaczony dla publiczności, dla ogółu a zatem dostępny nieograniczonemu odbiorcy.

Mając powyższe na uwadze uznać należało, że obecnym miejscem zamieszkania wnioskodawcy jest B., gdzie koncentruje się jego cała aktywność życiowa i przebywa w tym miejscu na stałe. Przy określeniu organu właściwego do rozpoznania wniosku w niniejszej sprawie trzeba w tej sytuacji odwołać się do art. 101 ust. 1 u.p.s. W omawianym przypadku organem właściwym będzie zatem Prezydent Miasta B. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.