Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 18 lutego 2014 r. Prezydent Miasta [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego, który zaistniał pomiędzy organem wnioskującym, a Naczelnikiem [...] Urzędu Skarbowego w [...], w sprawie wskazania organu właściwego do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez Prezydenta Miasta [...], obejmujących należności z tytułu niewniesienia opłat za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 13 i 20 stycznia 2014 r. Zarząd Dróg Miejskich w [...], działając w imieniu Prezydenta Miasta [...], wystawił tytuły wykonawcze o numerach: [...] (dot. zobowiązanego – A. P.), [...] (dot. zobowiązanego – K. S.), [...] (dot. zobowiązanego – T. T.) oraz [...] (dot. zobowiązanego podmiotu – [...]). Tytuły te skierowano do Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w [...] celem wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego zmierzającego do wyegzekwowania dochodzonych należności pieniężnych.
Pismem z dnia 4 lutego 2014 r., znak [...], Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w [...] przekazał przedmiotowe tytuły wykonawcze Prezydentowi Miasta [...] celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu powyższego pisma Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w [...] stwierdził, że określona w art.19 i art. 20 właściwość rzeczowa organów egzekucyjnych została zdefiniowana w taki sposób, że do zadań i kompetencji miast należy realizacja zadań egzekucji administracyjnej w zakresie opłat, dla których miasta te są właściwe co do ich ustalania, określania i pobierania, w związku z czym, ich egzekucja nie należy do zadań i kompetencji naczelników urzędów skarbowych.
Uwzględniając art. 19 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r. poz. 1015, ze zm.) – w ocenie wnioskodawcy - właściwy organ gminy o statusie miasta jest organem egzekucyjnym w przypadku łącznego spełnienia kryteriów określonym w tym przepisie, tj. gdy organ ten właściwy jest do ustalania, określania i poboru przedmiotowych należności, i gdy na jego terenie działania znajduje się miejsce zamieszkania (siedziba) zobowiązanego. Potwierdza to wykładnia Ministerstwa Finansów wyrażona w piśmie z dnia 10 lutego 2010 r., Nr AP13/841/1402/09/FAR/10326, gdzie wskazano ograniczenia kompetencji organu jednostki samorządu terytorialnego do prowadzenia administracyjnego postępowania egzekucyjnego należności pieniężnych, tj. gdy do ustalania (pobierania) których właściwy jest ten organ, przy jednoczesnym zamieszkiwaniu zobowiązanego na terenie jego działania.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w [...] wniósł o jego oddalenie ze względu na jego wniesienie przez Zarząd Dróg Miejskich w [...], reprezentowany przez Zastępcę Dyrektora ds. Ekonomicznych Głównego Księgowego A. P., który nie jest wierzycielem. Alternatywnie wniesiono o wskazanie, że organem właściwym rzeczowo do prowadzenia egzekucji w niniejszej sprawie jest Prezydent Miasta [...]. W ocenie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w [...] z przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że naczelnik urzędu skarbowego nie jest uprawniony do stosowania środków egzekucyjnych (za wyjątkiem egzekucji z nieruchomości) do tych należności pieniężnych, których egzekucja pozostaje we właściwości rzeczowej organu egzekucyjnego wymienionego w § 2. Przejęcie egzekucji administracyjnej przez naczelnika urzędu skarbowego od organu gminy o statusie miasta może nastąpić wyłącznie na podstawie § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 137, poz.1541, ze zm.), z którego wynika, że: "Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania środków egzekucyjnych w ograniczonym zakresie, ale prowadzona przez niego egzekucja okazała się w całości lub w części bezskuteczna, niezwłocznie kieruje tytuł wykonawczy do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego". W związku z tym, uwzględniając art. 19 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Prezydent Miasta [...] jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania środków egzekucyjnych w ograniczonym zakresie, ponieważ nie ma prawa prowadzić egzekucji z nieruchomości. Zatem dopiero po wyczerpaniu możliwości prowadzenia egzekucji środkami egzekucyjnymi, do których stosowania jest uprawniony, powinien przekazać tytuł wykonawczy Naczelnikowi [...] Urzędu Skarbowego w [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej.
Na wstępie należy stwierdzić, iż w aktach przedmiotowej sprawy znajduje się pełnomocnictwo udzielone Zastępcy Dyrektora ds. Ekonomicznych - Głównemu Księgowemu A. P. przez Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w [...] J. S. z dnia 31 grudnia 2013 r. do reprezentowania Miasta [...] m.in. w postępowaniach przed sądami administracyjnymi w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego, w tym wnoszenia skarg i zażaleń. Ponadto, do akt dołączone zostało pełnomocnictwo udzielone Dyrektorowi Zarządu Dróg Miejskich w [...] J. S. w dniu 13 lutego 2008 r. przez Prezydenta Miasta [...] m.in. do reprezentowania Miasta [...] w postępowaniach przed sądami administracyjnymi oraz do ustanawiania dalszych pełnomocnictw w tym zakresie. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego został więc podpisany przez osobę uprawnioną.
W niniejszej sprawie, dla ustalenia właściwości organu egzekucyjnego uprawnionego do dochodzenia w trybie egzekucji należności pieniężnych z tytułu opłaty za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania, decydujące znaczenie mają przepisy regulujące właściwość rzeczową i miejscową.
Z art. 19 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że z zastrzeżeniem § 2-8, naczelnik urzędu skarbowego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Nie ulega więc wątpliwości, że w świetle tego przepisu organem uprawnionym do stosowania w całości lub części określonych w tej ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym (por. art. 1a pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) jest - co do zasady - naczelnik urzędu skarbowego. Wyjątek od tej zasady został uregulowany m.in. w art. 19 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym właściwy organ gminy o statusie miasta wymieniony w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w zakresie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania jest właściwy ten organ.
Analiza art. 19 § 1 i § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. pozwala zatem na stwierdzenie, że co do zasady, uprawnionym do prowadzenia egzekucji i stosowania wszystkich środków egzekucyjnych jest naczelnik urzędu skarbowego, chyba, że uprawnionym do prowadzenia egzekucji jest organ gminy o statusie miasta oraz gminy tworzącej powiat warszawski. Uprawnienie to dotyczy należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i poboru jest właściwy ten organ. Oznacza to, że samorządowy organ egzekucyjny uprawniony jest do prowadzenia egzekucji należności pieniężnych wyłącznie "własnych wierzytelności", czyli co do których orzeka o ich wysokości i dla których poboru jest właściwy.
Powyższe nie przesądza jednak o tym, czy organ ten będzie zobligowany prowadzić postępowanie egzekucyjne. W takim bowiem przypadku jego legitymacja w tym zakresie pozostaje również uzależniona od ustalenia, czy jest on właściwy miejscowo do prowadzenia egzekucji zgodnie z art. 22 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W przypadku bowiem, gdy zobowiązany nie posiada majątku, ani miejsca zamieszkania na terenie objętym właściwością organu (a więc organ ten nie jest w świetle wskazanego przepisu właściwy miejscowo w danej sprawie), w pierwszej kolejności należy zbadać, czy istnieje możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego przez organ innej gminy o statusie miasta, o którym mowa w art. 19 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jako właściwy miejscowo organ egzekucyjny uprawniony do dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych (por. wyrok NSA z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt II FSK 151/11 oraz z dnia 18 maja 2012 r., sygn. akt II FSK 2309/10). Dopiero bowiem w sytuacji, gdy nie ma takiego organu, to organem który powinien prowadzić postępowanie egzekucyjne jest organ egzekucyjny o właściwości ogólnej, czyli właściwy miejscowo naczelnik urzędu skarbowego.
Na gruncie rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości, że Miasto [...] jest gminą o statusie miasta i dlatego, według art. 1c ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2010 r., Nr 95, poz. 613, ze zm.), Prezydent Miasta [...] jest organem właściwym w sprawach podatków i opłat lokalnych, uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych dla których ustalenia lub określenia i pobierania jest właściwy ten organ (art. 19 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Zasadniczo zatem to ten organ jest właściwy rzeczowo do prowadzenia egzekucji na podstawie wystawionych przez siebie tytułów wykonawczych.
Uwzględniając zatem, że w aktach sprawy brak jest informacji o tym, czy ustalono, że na obszarze właściwości terytorialnej Prezydenta Miasta [...] znajduje się majątek zobowiązanych w niniejszej sprawie, należało również uznać, że na obecnym etapie sprawy ten organ jest właściwy miejscowo do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Nie wynika bowiem z akt, aby dłużnicy w niniejszej sprawie zamieszkiwali obecnie w [...], co nie przesądza o tym, aby w [...] nie posiadali majątku, z którego mogłaby być prowadzona egzekucja. W związku z tym należało w niniejszej sprawie wskazać Prezydenta Miasta [...] - jako organ właściwy do prowadzenia postępowania egzekucyjnego, zaznaczając, iż jeśliby w toku tego postępowania okazało się, że na obszarze Miasta [...] dłużnicy takiego majątku nie posiadają, to Prezydent Miasta [...] będzie uprawniony do rozważenia możliwości przekazania prowadzenia tego postępowania egzekucyjnego właściwemu miejscowo organowi innej gminy o statusie miasta, o którym mowa w art. 19 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W przypadku zaś niemożności wskazania takiej gminy (tj. gminy o statusie miasta), niniejsze postępowanie powinno być przekazane właściwemu naczelnikowi urzędu skarbowego, jako organowi egzekucyjnemu o właściwości ogólnej.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ppsa, postanowił jak w sentencji.