Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 3 lutego 2017 r. Burmistrz Gminy A. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem W. w przedmiocie rozpoznania wniosku M. M. w sprawie przyznania pomocy w formie zasiłku stałego wraz z ubezpieczeniem zdrowotnym i wskazanie Prezydenta W. jako organu właściwego w sprawie.
W uzasadnieniu wniosku Burmistrz Gminy A. wskazał, że w dniu 26 stycznia 2017 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w A. wpłynęło pismo z Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] W. Filia nr [...], przekazujące, na podstawie art. 19 i art. 65 § 1 kpa w zw. z art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 930, z późn. zm. zwanej dalej "ustawą"), zgodnie z właściwością, wniosek M. M. wraz z dokumentacją o przyznanie zasiłku stałego oraz opłacenie składek na ubezpieczenie zdrowotne. M. M. złożył opisany wyżej wniosek w dniu [...] stycznia 2017 r. Tego samego dnia w Szpitalu [...] w W. przy ul. [...], w którym od dnia 1 listopada 2016 r. był leczony, został przeprowadzony z nim wywiad środowiskowy. Ustalono w nim, że jest osobą bezdomną, nie osiągającą żadnego dochodu. Ostatnim miejscem jego zameldowania do dnia 14 marca 2007 r. była A., ul. [...]. Przed podjęciem leczenia w szpitalu przebywał w W. w Noclegowni przy ul. [...]. Posiada orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w N. z dnia [...] kwietnia 2016 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności wydane na stałe. Podał również, że w dniu [...] stycznia 2017 r. złożył wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego.
W ocenie organu wnioskującego, w niniejszej sprawie powinien mieć zastosowanie art. 101 ust. 3 ustawy, który wskazuje, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Mając na uwadze, że M. M. złożył w dniu 6 września 2016 r. w Ośrodku Pomocy Społecznej w A. oświadczenie o zamiarze pobytu w W., wyraził przez to wolę zmiany miejsca zamieszkania. Ponadto fakt przebywania na terenie W. przez okres ostatnich miesięcy potwierdza, że skierował on tam swoje centrum życiowe. Ponadto Prezydent W. decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] potwierdził mu prawa do korzystania ze świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych, co wskazuje, że już wówczas istniały przesłanki do przyznania pomocy w formie zasiłku stałego.
W odpowiedzi na wniosek, Prezydent W. wniósł o wskazanie jako organu właściwego do załatwienia sprawy Burmistrza Gminy A. Podniósł, że art. 101 ust. 3 ustawy ma wyłącznie zastosowanie w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, czyli w sprawach niecierpiącej zwłoki, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. M. M. wszelkie potrzeby bytowe miał zapewnione przez szpital, a od dnia jego wypisu zamieszkał w schronisku prowadzonym przez Stowarzyszenie A., gdzie ma zabezpieczone wszelkie potrzeby bytowe oraz pielęgnację.
Mając zatem na uwadze, ze ostatnim miejscem zameldowania M. M. na pobyt stały jest A., organem właściwym do rozpoznania jego wniosku, na podstawie art. 101 ust. 2 ustawy, jest Burmistrz Gminy A. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm., zwanej dalej "ppsa") Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość powstałe między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, jeżeli odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami jednostek rządowych.
W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze sporem o właściwość w ujęciu negatywnym, bowiem żaden z organów nie uznaje się właściwy do rozpoznania wniosku o zasiłek stały wraz z ubezpieczeniem zdrowotnym. Przyczyną natomiast sporu o właściwość są odmienne ustalenia organów w kwestii uznania, czy wnioskodawca posiada miejsce zamieszkania, czy też jest osobą bezdomną.
Kompetencję organu do wydania decyzji w przedmiocie świadczeń z pomocy społecznej określa art. 101 ustawy i ustala się ją w oparciu o miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy (ust. 1), chyba że jest to osoba bezdomna, to wówczas jest to ostatnie miejsce jej zameldowania (ust. 2).
Powołana ustawa nie zawiera definicji pojęcia "miejsce zamieszkania", a zatem przy jego ustaleniu należy posłużyć się uregulowaniem zawartym w art. 25 K.c., zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Oznacza to, że miejscem pobytu stałego osoby fizycznej jest miejscowość, w której koncentrują się jej czynności życiowe, bez względu na adres zameldowania. Na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny, tj. przebywanie w sensie fizycznym w określonej miejscowości oraz wewnętrzny, tj. wola, zamiar stałego pobytu. Oba te elementy muszą występować łącznie.
Osobą bezdomną, zgodnie z art. 6 pkt 8 ustawy, jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1610), do której odsyła powołany wyżej art. 6 pkt 8 ustawy, pod pojęciem "lokal" należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Nie jest w rozumieniu ww. ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy.
Z przeprowadzonego w dniu [...] stycznia 2017 r. wywiadu środowiskowego wynika, że M. M. nie posiada żadnego dochodu i na mocy orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w N. z dnia [...] kwietnia 2016 r. ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności wydany na stałe. Obecnie nie jest nigdzie zameldowany, a ostatnim miejscem jego zameldowania była A., ul. [...]. W dołączonym do kwestionariusza wywiadu środowiskowego oświadczeniu M. M. poinformował, że jest osobą bezdomną, przed umieszczeniem go w szpitalu spał na ulicy przy Rondzie W., nie ma miejsca zamieszkania, w W. nocował na wózku, gdzie popadło. Na podstawie natomiast porozumienia o udzielenie schronienia z dnia [...] lutego 2017 r. zawartego pomiędzy Ośrodkiem Pomocy Społecznej [...] W. a stowarzyszeniem A. przebywa w schronisku o nazwie [...] prowadzonym przez Stowarzyszenie A. Niniejsze porozumienie obowiązuje do dnia 31 maja 2017 r.
Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, nie sposób uznać, że miejsce, w którym przebywał M. M. do dnia 31 maja 2017 r. (brak jest w aktach sprawy informacji, czy okres ten został przedłużony i czy nadal tam przebywa) jest jego miejscem zamieszkania w rozumieniu art. 25 kc. O ile pierwszy z warunków niezbędnych do uznania, że dana miejscowość jest miejscem zamieszkania można ocenić, że został spełniony, bowiem faktycznie przebywa w sensie fizycznym w tej miejscowości, o tyle drugi z warunków nie. Nie można zatem przypisać wnioskodawcy zamiaru stałego pobytu w tym miejscu.
Powyższe pozwala na przyjęcie, że M. M. należy uznać za osobę bezdomną, o której mowa w art. 6 pkt 8 ustawy, bowiem jest on osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Bez wątpienia miejsce, w którym obecnie przebywa (niezależnie czy jest to nadal schronisko, czy może ulica, na której mieszkał wcześniej) nie jest lokalem mieszkalnym w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, bowiem z samej natury schronisko służy jedynie do krótkotrwałego pobytu i nie można go uznać za lokal mieszkalny w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy, tym bardziej lokalem tym nie jest ulica.
Z tych względów, właściwość miejscową gminy należało ustalić na podstawie art. 101 ust. 2 ustawy, tj. według ostatniego miejsca zameldowania M. M. Skoro zatem miejscem tym była A., to organem właściwym do rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. o przyznanie pomocy w formie zasiłku stałego wraz z ubezpieczeniem zdrowotnym jest Burmistrz Gminy A. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ppsa, postanowił jak w sentencji.