Uzasadnienie
Burmistrz [...] zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, jaki zaistniał pomiędzy nim a Prezydentem Miasta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku K. N. o skierowanie do domu pomocy społecznej.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż K. N. nie przebywa na terenie gminy miasta [...] od kwietnia 2016 r. Z informacji przekazanych przez Ewidencję Ludności Urzędu Miasta [...] wynika, iż w dniu [...] kwietnia 2016 r. została ona zameldowana na pobyt czasowy w [...] pod adresem - [...]. Informacje o przeprowadzce K.N. do [...] potwierdził także administrator budynku przy ul. [...] w [...], od którego wynajmowała mieszkanie. K. N. całkowicie opróżniła lokal mieszkalny z zamiarem zamieszkania w [...] u córki J. B. Zbyła ona całe wyposażenie przedmiotowego lokalu. Z treści żądania wynika wprost, iż zamieszkuje ona u córki, jednak obecnie wymaga całodobowej opieki. Ze zgromadzonego materiału dowodowego w tej sprawie wynika, iż m.in. na dokumentach z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział [...] i Kancelarii Notarialnej E. N. widnieje adres zamieszkania strony na terenie miasta [...].
Zgodnie z zapisem art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie zawierają własnej definicji pojęcia "miejsce zamieszkania". W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd odsyłający w tej kwestii do definicji "miejsca zamieszkania" zawartej w art. 25 k.c. W myśl tego przepisu miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.
Tym samym o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (wola stałego pobytu), przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu jej czynności życiowych w danej miejscowości. Brak jest tej przesłanki w odniesieniu do [...], a świadczy o tym - wcześniejsza likwidacja mieszkania, zbycie wyposażenia mieszkania, rezygnacja z usług opiekuńczych, przeprowadzka do córki do [...], meldunek czasowy w [...]. Obecnie K. N. korzysta ze świadczeń podstawowej opieki zdrowotnej i z leczenia długoterminowego w miejscu faktycznego pobytu, tj. w [...]. Prowadzi tam też czynności związane z załatwianiem spraw bieżących takich jak bank, notariusz itp. W [...] mieszkają też dzieci K. N.: J. B. i W. S. W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta [...], wnosząc o wskazanie Burmistrza [...], jako organu właściwego do załatwienia sprawy wskazał, iż K. N. była zameldowania na pobyt stały w [...] przy ul. [...]. Obecnie nie ma ona stałego miejsca zamieszkania i zameldowania, a na terenie Gminy Miasta [...] zameldowana została na pobyt czasowy od [...] kwietnia 2016r. do [...] sierpnia 2017r. Organ wskazał, że przebywanie w placówce tego typu jak Zakład Pielęgnacyjno - Opiekuńczy nie spełnia wymogów miejsca mieszkania, a pobyt w nim wiąże się jedynie z pobytem czasowym. Zgodnie z art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w stosunku do osób bezdomnych gminą właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały tj. właśnie gmina [...]. Organ wskazał, że wnioskodawczyni jest bez wątpienia osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy, ponieważ jest osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Wobec takich okoliczności faktycznych i prawnych zasadnym i uprawnionym było zawiadomienie organu właściwego miejscowo, tj. gminy [...] o przekazaniu jej sprawy do rozstrzygnięcia.
Gdyby organ rozstrzygający niniejszy spór uznał, że wnioskodawczyni nie jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, to nadal brak jest podstaw do uznania, że gminą właściwą do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest Gmina [...], albowiem, zgodnie z treścią przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej właściwość miejscowa gminy ustalana jest według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W niniejszej sprawie nie zaistniały łącznie przesłanki wynikające z art. 25 k.c., tj. wnioskodawczyni co prawda przebywa w [...] w Zakładzie Opiekuńczo Leczniczym, ale nie uzewnętrzniła woli pobytu w tej miejscowości. Brak zatem podstaw faktycznych do uznania, że gmina [...] jest gminą właściwą w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sądy administracyjne rozpoznają - na podstawie art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 dalej jako p.p.s.a.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a. - spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (także o właściwość), o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W niniejszej sprawie spór, jaki zaistniał pomiędzy Burmistrzem [...] a Prezydentem Miasta [...] jest sporem negatywnym o właściwość, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku K. N. o skierowanie jej do domu pomocy społecznej.
Zasady ustalania właściwości miejscowej w tym przedmiocie określają przepisy art. 101 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1769, dalej jako u.p.s.) stwierdzające, że generalnie właściwość ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Z kolei art. 59 ust.1 u.p.s. przyznający gminie kompetencje w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej stanowi, że decyzję o skierowaniu o skierowaniu wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Oba przepisy korespondują ze sobą i wynika z nich, że właściwy miejscowo jest organ gminy miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej.
Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania" i w tej kwestii należy odwołać się do przepisów kodeksu cywilnego. Art. 25 kodeksu cywilnego przez miejsce zamieszkania osoby fizycznej nakazuje rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Stosownie do treści tego przepisu miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentrują się jej czynności życiowe, i to bez względu na adres jej zameldowania. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie ześrodkowania aktywności życiowej w określonej miejscowości. Należy jednocześnie zauważyć, że samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego. Natomiast w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2).
W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że K. N. z uwagi na stan zdrowia do dnia [...] października 2017 r. przebywała w Zakładzie Pielęgnacyjno-Opiekuńczym w [...] przy ul. [...]. Z akt sprawy wynika również, że już wcześniej, od kwietnia 2016 r. K. N. nie przebywa na terenie [...]. Z zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. wynika, iż została ona zameldowana na pobyt czasowy do [...] sierpnia 2017 r. pod adresem – [...] w [...]. Informację tę potwierdził również administrator budynku w [...] (pismo z dnia [...] września 2017 r.), w którym wynajmowała ona mieszkanie, wskazując przy tym, że zdała lokal mieszkalny, gdyż przeprowadziła się do córki J. B. do [...]. Również w treści wniosku o umieszczenie w Domu Pomocy Społecznej wnioskodawczyni wskazała, iż od [...] kwietnia 2016r. zamieszkuje u córki J. w [...] przy ul. [...]. Potwierdzają to również dokumenty znajdujące się w aktach sprawy tj. decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z dnia [...] marca 2017r. i [...] kwietnia 2017 r. oraz pełnomocnictwo notarialne z dnia [...] kwietnia 2016 r., na których widnieje adres zamieszkania strony na terenie miasta [...]. Nadto z oświadczenia z dnia [...] kwietnia 2016 r., skierowanego do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wynika, iż z dniem [...] kwietnia 2016 r. K. N. rezygnuje z usług opiekuńczych świadczonych przez opiekunki tego ośrodka, gdyż przeprowadza się do córki zamieszkałej w [...].
Powyższe dokumenty jednoznacznie świadczą o tym, że K. N. nie może zostać uznana za osobę bezdomną, zaś w ciągu ostatnich 2 lat jej miejscem zamieszkania było mieszkanie jej córki położone w [...].
W tej sytuacji uznać należało, że właściwym do rozpoznania przedmiotowej sprawy i wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 59 ust. 1 u.p.s. jest Prezydent Miasta [...].
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.