Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 20 lutego 2019 r. Ośrodek Pomocy Społecznej w O. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Miasta i Gminy O. oraz Prezydentem m. st. Warszawy w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku K. L. o przyznanie tymczasowego miejsca w schronisku.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 8 stycznia 2019 r. K. L. (dalej jako "wnioskodawca") zwrócił się z wnioskiem do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy B. m. st. Warszawy o przyznanie tymczasowego miejsca w schronisku dla osób bezdomnych. Wywiad został przeprowadzony w dniu 11 listopada 2019 r., w którym wnioskodawca oświadczył, iż nie ma możliwości powrotu do miejsca zameldowania, nie posiada własnego źródła utrzymania, a jedynie podejmuje prace dorywcze. Był kilkukrotnie hospitalizowany. Z załączonej dokumentacji wynika, że przyjmuje środki psychoaktywne. K. L. posiada osoby zobowiązane do alimentacji, tj. rodziców i babcię.
W toku postępowania administracyjnego ustalono, że wnioskodawca posiada ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności do 31 października 2019 r. (pismo Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w O. z dnia 24 stycznia 2019 r., znak: [...]). K. L. przebywał w schronisku dla osób Młodych Dorosłych w Centrum Pomocy Bliźniemu "M." w W. do 25 stycznia 2019 r.
Ośrodek Pomocy Społecznej Dzielnicy B. m. st. Warszawy przesłał dokumenty K. L. do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy W. m. st. Warszawy, który uznał wnioskodawcę za osobę bezdomną i zwrócił dokumenty (pismo z 7 lutego 2019 r. Nr [...]).
Organ wnioskujący wskazał, że z pisma Urzędu Stanu Cywilnego i Spraw Obywatelskich Urzędu Miasta i Gminy w O. Nr [...] z dnia 24 stycznia 2019 r. wynika, że K. L. zameldowany jest na pobyt stały we wsi W. O. Na podstawie wywiadu w miejscu zamieszkania ustalono iż wnioskodawca ma możliwość powrotu i zamieszkania w domu rodzinnym. Ośrodek Pomocy Społecznej w O. pismem Nr [...] z dnia 31 stycznia 2019r. przesłał stosowne oświadczenia do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy B. m. st. Warszawy, w którym rodzice wnioskodawcy deklarują pomoc w postaci możliwości zamieszkania w domu rodzinnym. Organ podkreślił, że zostały one całkowicie pominięte w powyższej sprawie. Zdaniem organu, K. L. nie można uznać za osobę bezdomną. Wnioskodawca ma stałe zameldowanie jak również możliwość zamieszkania w domu rodzinnym. Organ wyjaśnił, że wnioskodawcy powinny być udzielone świadczenia w miejscu pobytu zgodnie z art.101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz.1508 ze zm. - dalej jako "u.p.s.").
Zdaniem Burmistrza Miasta i Gminy O., właściwym do rozpatrzenia sprawy K. L., jest Prezydent m. st. Warszawy.
Prezydent m.st. Warszawy nie wniósł odpowiedzi na wniosek.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sądy administracyjne rozpoznają, na podstawie art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 poz. 2096, ze zm. - dalej jako "k.p.a.") - spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (a także o właściwość) o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W niniejszej sprawie spór jaki zaistniał pomiędzy Burmistrzem Gminy i Miasta O. a Prezydentem m.st. Warszawy jest negatywnym sporem o właściwość, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania przedmiotowego wniosku
Kwestia właściwości miejscowej organów udzielających świadczeń z pomocy społecznej uregulowana została w art. 101 ust. 1, 2 i 3 u.p.s. Stosownie do tych regulacji, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo gminą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Natomiast w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, właściwą miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 3).
Definicję pojęcia "miejsce zamieszkania" określa art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeksu cywilny (Dz. U z 2019 r., poz. 1145). Zgodnie z nim, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Jak podkreśla się przy tym w orzecznictwie, wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości (por. postanowienie NSA z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08, dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA").
Definicję pojęcia osoby bezdomnej określa z kolei art. 6 pkt 8 u.p.s. Przepis ten stanowi, że jest nią osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Przewiduje on zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie.
Odnosząc powyższy stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, należało zatem rozważyć, czy K. L. jest osobą posiadającą miejsce zamieszkania, czy też osobą bezdomną.
Z akt sprawy wynika, że w przypadku wnioskodawcy nie można wskazać miejscowości, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Z oświadczenia wnioskodawcy wynika, że od momentu opuszczenia miejsca zameldowania często zmieniał miejsca zamieszkania, wynajmował pokoje oraz zajmował się pracami dorywczymi, zamieszkiwał w wielu miejscach na terenie W. W związku z problemami związanymi z przyjmowaniem środków psychoaktywnych był kilkukrotnie hospitalizowany, ostatnim miejscem jego pobytu było schronisko dla Młodych Dorosłych w Centrum Pomocy Bliźniemu "M." w W. ul. M., w którym przebywał od 1 do 25 stycznia 2019 r. K. L. na czas trwania postępowania udzielona została możliwość korzystania ze wsparcia instytucji wspierających osoby w kryzysie bezdomności przebywające na terenie m.st. Warszawy, zgodnie z art. 48a oraz art. 106 u.p.s. Przyznane świadczenia nie wymagają wydania decyzji administracyjnej oraz nie ingerują w działalność w zakresie udzielenia różnych form schronienia. Wnioskodawca w przeprowadzonym z nim w dniu 11 stycznia 2019 r. wywiadzie środowiskowym wskazał, że nie ma możliwości powrotu do miejsca zameldowania, oraz że nie posiada źródła utrzymania. Z oświadczenia rodziców wnioskodawcy z dnia 31 stycznia 2019 r. wynika, że może on skorzystać z pomocy rodziny oraz ma możliwość zamieszkania z rodziną w miejscu jego zameldowania.
Powyższe okoliczności pozwalają na stwierdzenie, że K. L. nie ma własnego miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c. Nie jest w jego przypadku możliwe wskazanie jakiejkolwiek miejscowości, w której przebywałby z zamiarem stałego pobytu. Aktualnie nie można wskazać żadnego miejsca, z którym wnioskodawca wiąże zamiar stałego pobytu. Z tych względów w rozpoznawanej sprawie przepis art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej nie może stanowić podstawy do ustalenia właściwości miejscowej organu pomocy społecznej.
Wobec powyższego należało zbadać, czy podstawę ustalenia właściwości miejscowej organu może stanowić art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.
Jak wynika z okoliczności przedstawionych w niniejszej sprawie wnioskodawca zameldowany jest we wsi W., O. i zgodnie z oświadczeniem jego rodziców w każdej chwili może powrócić do lokalu, w którym jest na stałe zameldowany. Wobec tego możliwość zamieszkiwania w miejscu zameldowania na pobyt stały, uzależniona jest wyłącznie od woli wnioskodawcy. Powyższe okoliczności wskazują, że K. L. nie jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. A zatem nie jest możliwe ustalenie właściwości miejscowej organu pomocy społecznej w oparciu o kryterium miejsca ostatniego zameldowania osoby na pobyt stały w znaczeniu art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.
W związku z powyższym pozostało rozważyć przewidzianą w art. 101 ust. 3 u.p.s. zasadę wiążącą właściwość organu z miejscem pobytu osoby ubiegającej się o pomoc społeczną. Zgodnie z przywoływaną na wstępie treścią powyższego przepisu gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie jest właściwa miejscowo między innymi w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą takiej osoby. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w takiej szczególnej sytuacji osobistej znajduje się wnioskodawca. Nie można ustalić miejsca zamieszkania ubiegającego się o przyznanie tymczasowego miejsca w schronisku i jednocześnie wnioskodawca nie jest osobą bezdomną w rozumieniu u.p.s. W takim przypadku niemożność ustalenia właściwości miejscowej gminy w oparciu o ust. 1 bądź 2 art. 101 u.p.s. nie może pozbawiać wnioskodawcy prawa do rozpatrzenia jego wniosku przez organ administracji publicznej. Zatem jest to jedna ze szczególnych sytuacji osobistych osoby ubiegającej się o świadczenie przemawiająca za właściwością miejscową gminy miejsca pobytu tej osoby.
Reasumując, skoro miejsce pobytu K. L. w dniu złożenia wniosku o przyznanie tymczasowego miejsca w schronisku znajdowało się na terenie m.st. Warszawy, właściwym do rozpoznania wniosku jest Prezydent m.st. Warszawy.
Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. orzekł jak w sentencji.