Uzasadnienie
Pismem z dnia 12 lutego 2018 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (Kierownik GOPS) w S., działający z upoważnienia Wójta Gminy S. wystąpiła do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Wójtem Gminy S., a Wójtem Gminy B. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku H. B. (dalej także, jako: "zainteresowany") o skierowanie do domu pomocy społecznej.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że zainteresowany od listopada 2015 r. przebywa u swojej córki i zięcia w miejscowości L., w gminie B., mimo, że posiada stały meldunek w miejscowości J., gmina S. W grudniu 2017 r. trafił do szpitala specjalistycznego w O. (oddział psychiatryczny), gdzie złożył podpis na wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej. Z wywiadu środowiskowego z dnia 4 stycznia 2018 r. wynika, że zainteresowany obecnie przebywa w Prywatnym Domu Opieki w Z., gmina K. W wywiadzie jest informacja, iż został tam zawieziony przez córkę bez jego zgody i wiedzy. Zainteresowany w 2015 r. wyprowadził się z J. i "przepisał" mieszkanie na pasierbicę i jej męża, a po śmierci pasierbicy przeprowadził się do córki M. M. w gminie B. Obecnie mieszkanie w J. jest własnością męża pasierbicy, a zainteresowany ma tam służebność osobistą. Mieszkając u córki zajmował jeden pokój, wykonywał regularnie badania kontrolne, przeszedł zabieg z powodu pęknięcia kości biodrowej, posiada całą kartę zdrowia na terenie gminy B. Zainteresowany nie jest osobą ubezwłasnowolnioną.
W ocenie organu niejasnym jest fakt, że w dniu 8 grudnia 2017 r. zainteresowany podpisał wniosek o skierowanie do domu pomocy społecznej, a w dniu 4 stycznia 2018 r. w wywiadzie zaprzecza, iż kiedykolwiek taki wniosek składał. Podpisał także oświadczenie, że miejscem jego pobytu jest J., gdzie mieści się jego centrum życiowe, co stoi w sprzeczności z informacjami zawartymi w wywiadzie gdzie wskazał, że od ponad 2 lat nie przebywał w J., lecz u córki w L. Mając powyższe na uwadze Kierownik GOPS w S. uznał, iż Gmina S. nie jest właściwa w tej sprawie. Właściwość organu należy ocenić na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U z 2017 r., poz. 1769 ze zm.) w związku z art. 25 Kodeksu cywilnego.
W ocenie organu miejscem zamieszkania zainteresowanego (zanim został umieszczony w Prywatnym Domu Pomocy w Z.) nie jest miejsce jego zameldowania w J., lecz L., gdzie przebywał od ponad 2 lat pod opieką córki.
W odpowiedzi na wniosek Kierownik GOPS w B., działający z upoważnienia Wójta Gminy B., wniósł o oddalenie wniosku Wójta Gminy S. bądź rozstrzygnięcie sporu o właściwość poprzez wskazanie Wójta Gminy S. jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku H. B. o skierowanie do domu pomocy społecznej oraz o orzeczenie o kosztach według norm przepisanych. W ocenie Kierownika GOPS w B., u córki w miejscowości L. w gminie B. zainteresowany przebywał tylko czasowo z uwagi na kolejne problemy zdrowotne. Nie przebywał w córki z zamiarem stałego pobytu. Centrum życiowe zainteresowanego nadal koncentruje się w miejscowości J. w gminie S., stąd organem właściwym w tej sprawie jest Wójt Gminy S. Niezależnie od powyższego organ zwrócił uwagę, że wyjaśnienia wymaga charakter pobytu zainteresowanego w Prywatnym Domu Opieki w Z., gmina K., który może wskazywać na właściwość miejscową innej gminy, którą w tym przypadku byłaby Gmina K. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. - dalej w skrócie: "P.p.s.a"), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).
W niniejszej sprawie, spór zainicjowany wnioskiem ma charakter negatywnego sporu o właściwość, albowiem oba organy uznają się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku. Stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Natomiast zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej właściwość miejscową ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie.
Natomiast w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2). Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w art. 25 Kodeksu cywilnego. Stosownie do treści tego przepisu miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Podnieść też trzeba, że wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia stosownego oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swoich czynności życiowych w danej miejscowości.
Odnosząc powyższe do sytuacji, jaka zachodziła w przedmiotowej sprawie należy wskazać, że aktualnym miejscem zamieszkania zainteresowanego jest Prywatny Domu Opieki w Z., gmina K., gdzie zainteresowany fizycznie przebywa i tam koncentrują się obecnie ważne dla niego sprawy życiowe. Tam korzysta z całodobowej opieki gdyż jest osobą chorą.
W tej sytuacji uznać należy, że żaden z organów biorących udział w przedmiotowym sporze o właściwość nie jest właściwy do rozpoznania wniosku o skierowanie H. B. do domu pomocy społecznej. Podnieść należy, że rozstrzygnięcie sporu o właściwość polega na wskazaniu, który z organów pozostających w sporze jest właściwy do rozpoznania sprawy. Jeżeli więc z wnioskiem występuje jeden z organów pozostających w sporze (art. 22 § 3 pkt 2 K.p.a.), a żaden z nich nie jest właściwy do rozpoznania sprawy, nie jest możliwe rozpoznanie sporu przez wskazanie jako właściwego innego organu, który nie uczestniczy w tym postępowaniu. Uzasadnia to oddalenie wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość na podstawie art. 151 w zw. z art.15 § 2 i art. 64 § 3 P.p.s.a.
W sprawie nie miała też żadnego znaczenia kwestia ostatniego miejsca zameldowania J. J. Byłaby ona istotna jedynie w sytuacji, gdyby kwestia właściwości miejscowej organu, była ustalana w oparciu o przepis art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, co jednak nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Wskazać trzeba, że definicję osoby bezdomnej zawiera art. 6 pkt 8 tej ustawy, który stanowi, iż za bezdomnego uważana jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i niezameldowana na pobyt stały oraz osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Lokalem mieszkalnym - w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1610 z późn. zm.) – jest zaś lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki, a więc również lokal w domu pomocy społecznej, jak i w zakładzie opiekuńczym (por. postanowienia NSA z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. akt I OW 188/11; z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt I OW 157/13; z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OW 207/16).
Tego rodzaju lokal służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych i opiekuńczych, a przebywanie w nim nie może być traktowane jedynie jako krótkotrwały pobyt osób w rozumieniu ustawy o ochronie praw lokatorów. Spełnia on społecznie bowiem inną rolę niż internaty, bursy, pensjonaty czy hotele - nie służy celom turystycznym lub wypoczynkowym.
Dodatkowo też podnieść należy, iż miejsce zamieszkania nie zawsze tożsame jest z adresem zameldowania. Samo zameldowanie konkretnej osoby na pobyt stały w danym lokalu nie jest jednoznaczne z jej faktycznym zamieszkiwaniem w określonym czasie w miejscu takiego zameldowania. Zauważenia wymaga przy tym, iż zameldowanie jest czynnością materialno-techniczną o charakterze deklaratoryjnym; jest instytucją służącą wyłącznie celom ewidencyjnym.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji postanowienia.