Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 5 marca 2015 r. Prezydent Miasta Z. wystąpił o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta Z. a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, w imieniu którego działa Zastępca Dyrektora Oddziału w Ł., przez wskazanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako organu właściwego w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] w miejscowości Z. do nieruchomości o nr ewidencyjnym gruntów [...], obr. [...].
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 2 lutego 2015 r. wpłynęło zawiadomienie Zastępcy Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Ł. z dnia 28 stycznia 2015 r., przekazujące na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. wniosek E. O. Dyrektora Biura Gospodarki Nieruchomościami w Urzędzie Miasta Z., ul. Z. [...] [...] Z., działającej z upoważnienia Prezydenta Miasta Z. sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] w miejscowości Z. do nieruchomości o nr ewidencyjnym gruntów [...], obr. [...].
Podniesiono, że zgodnie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.), budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu Analiza przedłożonych dokumentów wskazuje, że planowany zjazd publiczny do nieruchomości o nr ewidencyjnym gruntów [...], obr. [...] zlokalizowany będzie w pasie drogowym starego odcinka drogi krajowej Nr [...].
W uzasadnieniu ww. zawiadomienia powołany został przez organ art. 10 ust. 5 ww. ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym "odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej". W ocenie Zastępcy Dyrektora Oddziału w Ł. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, zarządcą przedmiotowej drogi na odcinku od km [..] do km [...] jest Prezydent Miasta Z. z uwagi na oddanie do użytkowania z dniem 29.11.2014 r. nowowybudowanego odcinka drogi ekspresowej S[...] - odcinek węzeł S. - węzeł Ł. W ocenie Prezydenta Miasta Z. norma ww. przepisu art. 10 ust. 5 odnosi się do sytuacji, kiedy mamy do czynienia z istniejącą drogą i na pewnym jej odcinku dotychczasowy przebieg zostaje zastąpiony nowym odcinkiem. Nie ma on zastosowania dla sytuacji wybudowania w innym miejscu całkowicie nowej drogi o innym przebiegu i dokonywania w związku z tym zmiany numeracji i zaszeregowania dotychczasowych dróg.
Zgodnie z art. 5 ust. 3 ww. ustawy o drogach publicznych, minister właściwy do spraw transportu po zasięgnięciu opinii właściwych zarządców województw, a w miastach na prawach powiatu - właściwych prezydentów miast, w drodze rozporządzenia, ustala przebieg istniejących dróg krajowych, w celu zapewniania ciągłości dróg krajowych.
Ulica Ł. na odcinku planowanego zamierzenia dotyczącego lokalizacji zjazdu publicznego do nieruchomości o nr ewidencyjnym gruntów [...], obr. [...] w m. Z., zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 24.03.2010 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, lubelskim, lubuskim, łódzkim, małopolskim, mazowieckim, opolskim, podkarpackim, podlaskim, pomorskim, śląskim, świętokrzyskim, warmińsko-mazurskim, wielkopolskim, zachodniopomorskim, stanowi drogę krajową - Nr [...]. Brak jest zatem podstaw do posługiwania się pojęciem "stary odcinek drogi krajowej nr [...]". Do momentu wskazania obowiązującego rozporządzenia w sprawie zmiany przebiegu przedmiotowej drogi nie ma podstaw, aby Prezydent Miasta Z. wydał zezwolenie na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] w miejscowości Z. do nieruchomości o nr ewidencyjnym gruntów [...], obr. [...].
Wskazano także, że Prezydent Miasta Z. nie był stroną procesu budowlanego dotyczącego inwestycji drogowej w zakresie drogi ekspresowej S[...] i nie posiada żadnej dokumentacji dotyczącej oddania do użytkowania przedmiotowej drogi. Wszelkie informacje w tym zakresie przekazywane są wyłącznie pismami informacyjnymi z GDDKiA. W szczególności Prezydent Miasta Z. nie posiada dokumentów potwierdzających fakt uprawomocnienia się pozwolenia na użytkowanie ww. drogi ekspresowej na wskazanym odcinku.
Sporne pozostają również pomiędzy Prezydentem Miasta Z. a Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad kwestie dopuszczalności zakwalifikowania ww. odcinka drogi jako drogi gminnej (nawet po wejściu w życie zmian ww. rozporządzenia) z uwagi na definicję zawartą w art. 6 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którą do dróg wojewódzkich zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1, stanowiące połączenia między miastami, mające znaczenie dla województwa i drogi o znaczeniu obronnym niezaliczone do krajowych.
W odpowiedzi na wniosek Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta Z. jako organu właściwego do załatwienia w/w sprawy.
Wskazano, że decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia na użytkowanie drogi ekspresowej S[...] na odcinku [...], od km [...] do [...] (według obecnego kilometrażu od km [...] do km [...]). Przedmiotowy odcinek drogi został oddany do użytkowania (udostępniony dla ruchu pojazdów) w dniu 29 listopada 2014 r., a zatem od tego momentu dotychczasowy odcinek drogi krajowej Nr [...] - ul. Ł. w Z., został pozbawiony swej kategorii i zaliczony do kategorii dróg gminnych - stosownie do treści art. 10 ust. 5 i zostaje ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o droach publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2015 r. poz. 460).
Bezspornym pozostaje, że przedmiotowy odcinek drogi publicznej był zaliczony do kategorii dróg krajowych i podlegał zarządowi GDDKiA. Sytuacja ta jednak uległa zmianie z chwilą oddania do użytkowania nowo wybudowanego odcinka drogi ekspresowej S[...], który zastąpił sporny odcinek drogi krajowej Nr [...], zgodnie bowiem z art. 10 ust. 5 w/w ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych: "Odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej". Zatem po wybudowaniu i oddaniu do użytkowania nowego odcinka drogi ekspresowej S[...], zastępującego dotychczasowy odcinek, zastąpiony odcinek drogi z dniem 29 listopada 2014 r. uzyskał z mocy prawa i bezwarunkowo status drogi publicznej o kategorii drogi gminnej.
Ustawodawca w tym przypadku wprowadził rozwiązania szczególne i nie uzależnił daty zmiany kategorii drogi publicznej od spełnienia jakichkolwiek dodatkowych wymogów formalnych (takich jak np. oficjalne przejęcie danego odcinka drogi czy też wydanie rozporządzenia ustalającego przebieg dróg krajowych, obejmującego zaistniałą zmianę), a przyjęta w tym zakresie linia orzecznictwa sądowo - administracyjnego wyrażona m.in. w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2014 r. (sygn. akt II GW 22/14) wyraźnie wskazuje, że: "...przepis art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych ma charakter przepisu lex specialis, bowiem rozstrzyga o zmianie kategorii drogi publicznej w sposób całkowicie odmienny od ogólnych zasad przewidzianych ww. ustawą i niezależny od woli podmiotów zainteresowanych. Nie wymaga przy tym wydania odrębnego aktu normatywnego w tym przedmiocie...".
W konsekwencji nie znajdują uzasadnienia podniesione przez Prezydenta Miasta Z. argumenty dotyczące braku podstaw dla rozpatrzenia przesłanego wniosku, z uwagi na brak aktualnego rozporządzenia w sprawie zmiany przebiegu drogi krajowej Nr [...], zwłaszcza że przywołane rozporządzenie, które określa przebieg dróg krajowych w poszczególnych województwach traci moc obowiązującą nie tylko wówczas, gdy zostanie zmienione przez nowe rozporządzenie, ale także wtedy, gdy dochodzi do zmiany regulacji nim objętej z mocy samego prawa, a taką sytuację przewiduje właśnie art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych.
Bezzasadny pozostaje też wskazany argument, że art. 10 ust. 5 w/w ustawy odnosi się wyłącznie do sytuacji gdy istniejąca droga jedynie na pewnym jej odcinku zostaje zastąpiona nowym odcinkiem, ponieważ nie ma to odzwierciedlenia w treści przytoczonego przepisu. Podkreślić należy w tym miejscu, że celem budowy drogi ekspresowej S[...] było odciążenie znacznego natężenia ruchu drogowego m.in. na dotychczasowych drogach krajowych Nr [...] i [...], a w konsekwencji przeniesienie ruchu tranzytowego (ruchu pojazdów ciężarowych) z dróg przebiegających przez miasto Z. na drogę ekspresową. Tym samym zasadnym jest uznanie, że wybudowana droga ekspresowa S[...] pozwoliła na wyprowadzenie ruchu z miasta Z., co dodatkowo uzasadnia zastosowanie w/w art. 10 ust. 5.
Podniesiona kwestia procesu budowlanego dotyczącego drogi ekspresowej S[...] (w którym Prezydent Miasta Z. nie był stroną) oraz braku dokumentacji dotyczącej oddania do użytkowania przedmiotowego odcinka drogi ekspresowej S[...] (jak; również "prawomocności" pozwolenia na użytkowanie) pozostają bez merytorycznego znaczenia w niniejszej sprawie. Wyjaśnić należy jednak, że na mocy obowiązujących w tym zakresie przepisów szczególnych, przymiot strony postępowania przysługuje jedynie podmiotowi, który jest inwestorem planowanej inwestycji drogowej, natomiast niezbędnym warunkiem zastosowania normy art. 10 ust. 5 jest sam fakt oddania do użytkowania nowo wybudowanego odcinka drogi, której proces projektowania, realizacji i dopuszczenia do ruchu był faktem powszechnie znanym.
Poruszona w piśmie Prezydenta Miasta Z. sprawa dopuszczalności zakwalifikowania przedmiotowego odcinka drogi publicznej do dróg gminnych, z uwagi na treść art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, nie znajduje zdaniem GDDKiA uzasadnienia, zwłaszcza że obowiązujące przepisy prawa (art. 10 ust. 5), nie przewidują możliwości zaliczenia odcinka drogi (zastąpionego nowo wybudowanym odcinkiem drogi) do dróg innej kategorii aniżeli gminna. Nieprawdą jest zatem stanowisko Prezydenta Miasta Z. wskazujące w tym zakresie na drogę wojewódzką, zwłaszcza że przepis art. 10 ust. 5 ustawy, posiadający moc powszechnie obowiązującą, wiąże wszystkie podmioty.
Odnosząc się do wskazanej w piśmie Prezydenta Miasta Z. z dnia 23 lutego 2015 r. ulicy Ł., GDDKiA pragnie zwrócić uwagę, że wniosek Gminy Miasto Z. z dnia 19 stycznia 2015 r. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego do działki o nr ewid. [...] dotyczył lokalizacji zjazdu z ulicy Ł., a zatem w tym zakresie stanowisko Prezydenta Miasta Z. nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "ppsa"), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 K.p.a., sądy administracyjne rozpoznają, spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej.
Przez spór kompetencyjny (także spór o właściwość), o którym mowa we wskazanym przepisie, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W niniejszej sprawie Prezydent Miasta Z. wystąpił o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad przez wskazanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako organu właściwego w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] w miejscowości Z. do nieruchomości o nr ewidencyjnym gruntów [...], obr. [...].
Wskazać należy, że zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, zarządcami dróg, z zastrzeżeniem są dla dróg: 1) krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad;
- 2) wojewódzkich - zarząd województwa;
- 3) powiatowych - zarząd powiatu;
- 4) gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta). Oznacza to, że określenie podmiotu zarządzającego drogą publiczną jest ściśle uzależnione od kategorii danej drogi. Natomiast art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych stanowi, iż odcinek drogi, który został zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi, z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Przepis ten oznacza zatem, że po wybudowaniu nowego odcinka drogi – zastępującego poprzednio wybudowany i oddania go do użytku – odcinek dawnej drogi uzyskuje status drogi publicznej o kategorii drogi gminnej.
W niniejszej sprawie nie zostało bezsprzecznie ustalone, jaki charakter ma przedmiotowy odcinek drogi. Prezydent Miasta Z. we wniosku o rozstrzygnięcie sporu wskazał, że ul. Ł. na odcinku planowanego zamierzenia dotyczącego lokalizacji zjazdu publicznego do nieruchomości, zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 24.03.2010 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, lubelskim, lubuskim, łódzkim, małopolskim, mazowieckim, opolskim, podkarpackim, podlaskim, pomorskim, śląskim, świętokrzyskim, warmińsko-mazurskim, wielkopolskim, zachodniopomorskim, stanowi drogę krajową - Nr [...] i [...].
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał natomiast, że przedmiotowy odcinek drogi publicznej w przeszłości był zaliczony do kategorii dróg krajowych i podlegał zarządowi GDDKiA. Ta jednak sytuacja uległa zmianie z chwilą oddania do użytkowania nowo wybudowanego odcinka drogi ekspresowej S[...], którą zastąpił sporny odcinek drogi krajowej nr [...] – stosownie do art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. W ocenie GDDKiA po wybudowaniu i oddaniu do użytkowania nowego odcinka drogi ekspresowej S[...] zastępującego dotychczasowy odcinek, zastąpiony odcinek drogi uzyskał z mocy prawa status drogi publicznej o kategorii drogi gminnej.
Skoro zatem stan faktyczny w niniejszej sprawie nie został ustalony w sposób nie budzący wątpliwości, to tym samym uznać należy, że złożony w niniejszej sprawie wniosek o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego jest przedwczesny.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 w związku z art. 15 § 2 i 64 § 3 ppsa, postanowił jak w sentencji.