Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 29 lutego 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego powstałego pomiędzy nim, a Wojewodą [...], w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania zażalenia J. M. na postanowienie Prezydenta Miasta [...] - wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej - z dnia [...] grudnia 2015 r. o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego zakończenie postępowań wywłaszczeniowych.
W uzasadnieniu wnioskodawca przedstawił dotychczasowy tok czynności wskazując m.in., że w piśmie z dnia [...] listopada 2015 r. J. M., powołując się na m.in. art. 217 § 1 kpa, wystąpił do Prezydenta Miasta [...] o wydanie zaświadczenia potwierdzającego zakończenie postępowań wywłaszczeniowych dotyczących nieruchomości stanowiących działki położone w [...], oznaczone dawniej jako działki nr [...] i [...] oraz nr [...], wszczętych wnioskiem z dnia [...] maja 1953 r. (Nr [...]) poprzez wydanie przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] ostatecznych decyzji z dnia [...] czerwca 1955 r. (sygn. [...]). Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., Nr [...], Prezydent Miasta [...] odmówił wydania żądanego zaświadczenia, wskazując na wykonywanie zadania z zakresu administracji rządowej. Zażalenie na to postanowienie, skierowane do Wojewody [...] za pośrednictwem Prezydenta Miasta [...], wniósł J. M. Przy piśmie z dnia 20 stycznia 2016 r. Wojewoda [...] przekazał zażalenie wraz z aktami sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].
W ocenie SKO w [...], ówczesne postępowania wywłaszczeniowe były prowadzone w trybie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31). Współcześnie sprawy wywłaszczenia nieruchomości znajdują uregulowanie w przepisach rozdziału 4 Działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 1774, ze zm.), gdzie organem właściwym w sprawach wywłaszczenia jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, (art.112 ust. 4 powołanej ustawy). Kompetencje starosty, określone rozdziałem 4 Działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, w mieście na prawach powiatu wykonuje prezydent miasta na prawach powiatu z mocy art. 4 pkt 9b powołanej ustawy. W odniesieniu do miasta na prawach powiatu, jakim jest Miasto [...] - pkt 9, kat.
Miasta, części XII załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz.U. Nr 103, poz. 652) - funkcję starosty pełni Prezydent Miasta [...], w imieniu którego wydano zaskarżone zażaleniem postanowienie. W myśl art. 127 § 2 kpa, stosowanego do zażaleń z mocy art. 144 kpa, właściwy do rozpatrzenia zażalenia jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Zgodnie natomiast z art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami, organem wyższego stopnia w sprawach określonych w tej ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda. Tak określona właściwość wojewody rozciąga się na wszelkie środki zaskarżenia od rozstrzygnięć podejmowanych przez starostę (tutaj prezydenta miasta na prawach powiatu) w ramach realizacji określonych ustawą zadań z zakresu administracji rządowej.
Powołany art. 9a nie dotyczy bowiem tylko decyzji wydawanych na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami przez starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu) wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, ale także postanowień podejmowanych w postępowaniach dotyczących owych decyzji. Przepis ten w konsekwencji znajduje także zastosowanie przy określeniu właściwości organu wyższego stopnia do rozpoznania zażalenia na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego zakończenie współczesnego postępowania wywłaszczeniowego, jak i postępowania wszczętego ówcześnie w trybie dekretu z 1949 r. Stanowisko, że organem wyższego stopnia właściwym do rozpoznania zażalenia na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego zakończenie postępowania wywłaszczeniowego czy to aktualnego, czy to ówczesnego, jest - w myśl art. 17 pkt 1 ab initio kpa - samorządowe kolegium odwoławcze, prowadziłoby do niedopuszczalnej sytuacji, w której samorządowe kolegium odwoławcze oceniałoby istnienie postępowania w sprawie zadania z zakresu administracji rządowej, do którego prowadzenia w myśl przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest umocowane.
O tym bowiem, czy określone postępowanie wywłaszczeniowe (czy to współczesne, czy też dawne) jest zakończone decyduje ten organ, który jest właściwy do jego prowadzenia, a ocen co do poprawności stanowiska organu pierwszej instancji w tej materii może dokonywać jedynie organ wyższego stopnia w sprawach wywłaszczenia nieruchomości. O zasadności (niezasadności) wydania zaświadczenia potwierdzającego zakończenie określonego postępowania wywłaszczeniowego nie może więc rozstrzygać samorządowe kolegium odwoławcze. Stan zakończenia postępowania wywłaszczeniowego nie może podlegać ocenom innych organów niż te, które przez ustawodawcę zostały wyznaczone do realizacji zadań w zakresie wywłaszczenia i nadzoru nad wykonaniem tych zadań. Potwierdzenie zakończenia postępowania wywłaszczeniowego wszczętego wnioskiem z dnia [...] maja 1953 r., Nr [...], orzeczeniami o wywłaszczeniu z dnia [...] czerwca 1955 r., Nr [...], wymagałoby skonfrontowania widniejących w tychże orzeczeniach (dotyczących działek nr [...] i [...] oraz nr [...]) stwierdzeń o odjęciu własności z dniem 7 kwietnia 1953 r. (pkt II rozstrzygnięć powoływanych orzeczeń) w sytuacji, gdy według art. 40 ust. 1 zd. 1 dekretu z 1949 r., orzeczenie o wywłaszczeniu przenosi prawo własności nieruchomości na rzecz wywłaszczającego z dniem zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie.
Taka konfrontacja - wobec odjęcia własności z dniem 7 kwietnia 1953 r., czyli miesiąc wcześniej, niż wynikałoby to z daty wniosku o wywłaszczenie (7 maja 1953 r.) - byłaby nieodzowna w sprawie i wymagałaby analiz i ocen, które może dokonywać w sposób wiążący jedynie organ właściwy w sprawach wywłaszczeń, czy też organ wyższego stopnia. Organem wyższego stopnia w sprawie jest zatem Wojewoda [...], skoro zażalenie dotyczy postanowienia Prezydenta Miasta [...], a Miasto [...] wchodzi w skład Województwa [...].
W odpowiedzi udzielonej przez Wojewodę [...] w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. wskazano, że bez znaczenia dla oceny właściwości instancyjnej pozostaje, czy organ pierwszej instancji wykonywał zadania z zakresu administracji rządowej. Podział na zadania z zakresu administracji rządowej i pozostałe sprawy, z punktu widzenia ustalenia właściwego organu odwoławczego, został zniesiony przez nowelizację art. 17 pkt 1 kpa, ustawą z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. Nr 162, poz. 1126). Zmiana ta stanowiła działanie legislacyjne ustawodawcy, które prowadzi do uznania, że organem wyższego stopnia w stosunku do starosty, jako organu jednostki samorządu terytorialnego (art. 5 § 2 pkt 6 kpa) niezależnie od tego, jakie wykonuje zadania, jest samorządowe kolegium odwoławcze.
W konsekwencji mając na uwadze to, że w sprawach wydawania zaświadczeń nie istnieje przepis szczególny modyfikujący ogólne zasady właściwości instancyjnej, należy uznać właściwość w tym zakresie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Przepis art. 20 kpa jak i to, że właściwość ocenia się na podstawie przepisów prawa materialnego, mają zastosowanie przede wszystkim do organów pierwszej instancji. Natomiast o tym, który organ jest organem wyższego stopnia, a więc właściwym do rozpatrzenia odwołania - zażalenia, przesądza zasada wynikająca z art. 17 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 oraz art. 144 kpa, która to wbrew temu, co twierdzi Kolegium, ma pierwszeństwo przed art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Ponadto przedmiotowe postanowienie Prezydenta Miasta [...] nie zostało wydane na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a jedynie na podstawie art. 217 § 2 kpa. Organu wyższego stopnia w zakresie rozpatrzenia niniejszego zażalenia należy zatem poszukiwać w oparciu o zasady wynikające z art. 17 pkt 1 w zw z art. 127 § 2 kpa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 §1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spór kompetencyjny między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej. W rozpatrywanej sprawie zaistniał negatywny spór kompetencyjny pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] – jako organem jednostki samorządu terytorialnego (art. 5 § 2 pkt 6 kpa) a Wojewodą [...] - jako organem administracji rządowej, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozpatrzenia niniejszej sprawy.
Przedmiotem sporu jest wskazanie, który z organów jest właściwy do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta [...] - wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej - z dnia [...] grudnia 2015 r. o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego zakończenie postępowań wywłaszczeniowych.
Powołane postanowienie wydane zostało na podstawie art. 217 § 2, art. 219 oraz art. 123 i art. 124 kpa. Postanowienie to nie zawiera jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w zakresie wywłaszczenia nieruchomości. Jego przedmiotem jest natomiast kwestia procesowa, dotycząca dopuszczalności wydania zaświadczenia w zakresie zakończenia postępowań wywłaszczeniowych. Organ orzekający nie rozstrzygał zatem w zakresie wywłaszczenia, lecz w zakresie dopuszczalności wydania zaświadczenia.
W takim przypadku organ wyższego stopnia ustala się na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 144 kpa, z których wynika, że właściwy do rozpatrzenia zażalenia jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Z art. 17 pkt 1 w zw. z art. 5 § 2 pkt 6 kpa wynika natomiast, że organem wyższego stopnia, zarówno wobec prezydenta miasta, jak i starosty, jest samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej.
W obu powołanych przypadkach zostało zastrzeżone, że ustawa może określać inny organ odwoławczy lub inny organ wyższego stopnia. Z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 1774, ze zm.) wynika, że organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda. Cytowany przepis stanowi ustawowy wyjątek w zakresie określenia właściwego organu wyższego stopnia wobec starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji publicznej m.in. w sprawach wywłaszczania nieruchomości rozstrzyganych decyzją administracyjną.
W rozpatrywanej sprawie art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami nie znajduje jednak zastosowania, ponieważ przedmiotem postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nie jest sprawa wywłaszczenia nieruchomości, lecz kwestia wydania zaświadczenia, jako sprawa procesowa, rozstrzygana odrębnie, poza postępowaniem wywłaszczeniowym. Do ustalenia organu wyższego stopnia w takiej sprawie stosuje się zatem zasady ogólne wynikające z powołanych wyżej art. 127 § 2 w zw. z art. 144 kpa oraz 17 pkt 1 w zw. z art. 5 § 2 pkt 6 kpa.
Organem wyższego stopnia wobec Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej w przedmiotowej sprawie jest więc Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], dlatego na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji postanowienia.