Uzasadnienie
Pismem z 21 lutego 2020 r. Burmistrz Miasta N. wniósł o rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku w sprawie przyznania zasiłku okresowego i celowego na zakup żywności oraz przyznania zasiłku celowego na zakup odzieży, obuwia oraz środków czystości
Działający z upoważnienia Burmistrza Miasta N. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej wskazał, że Zastępca Kierownika Działu Pomocy Bezdomnym Ośrodka Pomocy Społecznej w K. zawiadomieniem z 10 lutego 2020 r. przekazał do Burmistrza Miasta N. - MOPS w N.- podanie M. S. w sprawie przyznania zasiłku okresowego i celowego na zakup żywności oraz przyznania zasiłku celowego na zakup odzieży, obuwia oraz środków czystości do załatwienia zgodnie z właściwością. MOPS w N. ustalił, że wnioskodawczyni w okresie od 13 kwietnia 2016 r. do 19 października 2019 r. przebywała w zakładzie karnym w K. Jej rodzice nie żyją. Ostatnie miejsce zameldowania posiadała w N., os. [..], gdzie mieszkali jej rodzice. W obecnej chwili mieszkanie należy do osoby obcej. Z zebranej dokumentacji wynika, że przyczyną ubiegania się o środki z pomocy społecznej jest ubóstwo, bezrobocie i trudności z przystosowaniem się do życia po opuszczeniu zakładu karnego.
Z akt sprawy nie wynika jednak, aby wnioskodawczyni była osobą bezdomną. W oświadczeniu z 4 lutego 2020 r. wskazuje ona, że aktualnie zamieszkuje w mieszkaniu, którego najemcą jest jej znajoma, posiada dostęp do kuchni, łazienki. Wskazuje także, aby należne świadczenie przesłać na adres obecnego zamieszkania. Strona nie wskazuje nadto, aby przebywała w miejscach niezamieszkałych, ani by ubiegała się o pomoc w formie schronienia dla osób bezdomnych. W danych adresowych ewidencji osób bezrobotnych wskazuje adres korespondencyjny oraz zamieszkania ul. [..]. Zdaniem organu, wnioskodawczyni nie jest osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, ponieważ, jak sama wskazuje, zamieszkuje w lokalu służącym do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych.
Wobec tego organ właściwy do rozpatrzenia jej wniosku należy ustalić na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Dokumentacja zebrana w sprawie wskazuje, że wnioskodawczyni od opuszczenia zakładu karnego w 2019 r. nie zamieszkuje w N., a skoncentrowała swoje życie w K. Tam zarejestrowała się w GUP, korzystała z ofert pracy, poszukuje pracy we własnym zakresie, zamieszkuje również u znajomej. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, organem właściwym do rozpatrzenia jej wniosku jest zatem Prezydent Miasta K. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu, Kierownik MOPS w K. stwierdził, że podstawowym obowiązkiem Gminy K. jest zapewnienie schronienia bezdomnym, którzy posiadają ostatni stały meldunek na terenie K. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawczyni w lokalu mieszkalnym, którego najemcą jest jej znajoma, może przebywać tylko w nocy, a podczas dnia tylko, gdy jej znajoma w nim przebywa.
Wnioskodawczyni nie posiada kluczy do lokalu. Podczas dnia przebywa głównie na skwerach, w galeriach handlowych, korzysta z usług świetlicy dla osób bezdomnych. Przed pobytem w zakładzie karnym w K. nigdy w K. nie zamieszkiwała. Po zakończeniu odbywania kary postanowiła podjąć pracę w K., jednak ze względu na problemy z zatrudnieniem deklaruje powrót do N. lub Z., gdzie funkcjonowała przed pobytem w zakładzie karnym. Wnioskodawczyni została wymeldowana z pobytu stałego pod adresem N., os. [..], gdzie była zameldowana od 18 lipca 2013 r. Wcześniejsze stałe meldunki posiadała w Z. Zdaniem organu, wnioskodawczyni jest zatem osobą bezdomną, gdyż w przedmiotowym lokalu wyłącznie nocuje, nie zamieszkuje w nim stale w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych i nie posiada tam meldunku. Wyrazem zamiaru wnioskodawczyni powrotu do N. jest chęć złożenia wniosku o lokal socjalny w tej miejscowości. W GUP zarejestrowała się 13 stycznia 2020 r. i nigdy wcześniej nie była aktywizowana zawodowo oraz nie podejmowała zatrudnienia na terenie K. Podczas przesłuchania w dniu 28 lutego 2020 r. podała, że jej poszukiwania pracy w K. są sporadyczne, nieregularne i rejestracja w Urzędzie jest niezbędna do posiadania ubezpieczenia zdrowotnego.
Zdaniem organu, nie znajdują uzasadnienia argumenty strony przeciwnej co do zamieszkiwania wnioskodawczyni na terenie Gminy K. i płynące z tego wnioski co do właściwości organu do rozpatrzenia sprawy, ponieważ wnioskodawczyni jest osobą bezdomną, a badanie zamiaru pobytu osoby bezdomnej w danej miejscowości jest bezprzedmiotowe. Ostatnie miejsce zameldowania wnioskodawczyni na pobyt stały było w N. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt. 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
Zasadą jest, iż o właściwości miejscowej organów gminy w sprawach pomocy społecznej decyduje miejsce zamieszkania strony (art. 101 ust. 1 u.p.s.). Od tej zasady ustawa przewiduje wyjątki. Gdy stroną jest osoba bezdomna w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., o właściwości miejscowej organu gminy decyduje ostatnie miejsce jej zameldowania na pobyt stały (art. 101 ust. 2 u.p.s.). W przypadku osoby bezdomnej z oczywistych względów nie może być bowiem mowy o miejscu zamieszkania. Tym samym nie bada się jej zamiaru co do stałego pobytu, ale ustala się jej status, a gminą właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2007 r., I OW 109/06, publ. LEX nr 344927, i z 4 lipca 2008 r., I OW 30/08, publ. LEX nr 494312).
Z kolei we wszystkich przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki, o właściwości organu gminy rozstrzyga miejsce pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 103 ust. 3 u.p.s.).
Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania" i w tej kwestii należy odwołać się do przepisów Kodeksu cywilnego. Art. 25 Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025) przez miejsce zamieszkania osoby fizycznej nakazuje rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentrują się jej czynności życiowe, i to bez względu na adres jej zameldowania.
Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie koncentracji aktywności życiowej w określonej miejscowości. W konsekwencji tego należy zauważyć, iż może dojść do rozpadu jedności miejsca zameldowania i miejsca zamieszkania. Osoba zameldowana w jednym miejscu może zamieszkiwać w innym miejscu, w którym koncentruje się całość jej istotnych spraw życiowych, nie dokonując obowiązku meldunkowego, tj. wymeldowania się z poprzedniego miejsca pobytu stałego i zameldowania w nowym miejscu pobytu stałego.
Z kolei w art. 101 ust. 2 u.p.s. ustawodawca określił właściwość miejscową organu w odniesieniu do osób bezdomnych. Definicja legalna osoby bezdomnej uregulowana została w art. 6 pkt 8 u.p.s., zgodnie z którym bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powołany przepis przewiduje dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie (łącznie).
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że wnioskodawczynię nie można uznać za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. Zamieszkuje ona bowiem w K. w lokalu mieszkalnym, którego najemcą jest jej znajoma, którą poznała w zakładzie karnym, a zakres korzystania przez wnioskodawczynię z tego lokalu wynika z treści umowy zawartej z właścicielką lokalu. Zgodnie z tą umową M. S. może korzystać z mieszkania w nocy, a w ciągu dnia, gdy przebywa w nim jej koleżanka, gdyż nie zostały jej wydane klucze do mieszkania. Ograniczenie zakresu uprawnień do korzystania przez zainteresowaną M. S. z lokalu mieszkalnego nie oznacza, iż nie zamieszkuje ona w tym lokalu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że K. jest miejscem zamieszkania wnioskodawczyni, o którym mowa w art. 25 k.c. Z akt sprawy wynika bowiem, że M. S. przebywa na terenie tego miasta z zamiarem stałego pobytu. Zamiar stałego pobytu nie musi być wyrażony expressis verbis, wystarczy że wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie koncentracji aktywności życiowej w określonej miejscowości. Po opuszczeniu zakładu karnego w K. wnioskodawczyni nie powróciła do N. do mieszkania ostatniego zameldowania na pobyt stały. Lokal ten należy aktualnie do osoby trzeciej. Nie podjęła ona również jakichkolwiek innych działań nakierowanych na związanie swoich interesów życiowych z tym miastem, mimo że w okolicach N. mieszka były małżonek oraz jej pełnoletni syn. Nie odnowiła ona z nim kontaktu po opuszczeniu zakładu karnego. Rodzice zainteresowanej nie żyją.
Okoliczności te wskazują na ustanie więzi M.S. z ostatnim miejscem stałego pobytu. Z kolei jej decyzja, co do pozostania po opuszczeniu zakładu karnego na terenie K., zamieszkanie u koleżanki z zakładu karnego, a więc osoby posiadającej zbliżony bagaż doświadczeń życiowych, wskazuje na zamiar M. S. uczynienia z K. ośrodka jej życiowej działalności. Potwierdzają go także inne fakty, takie jak zarejestrowanie się w GUP w K. i korzystanie z tamtejszych ofert pracy, poszukiwanie na terenie K. pracy we własnym zakresie. Bez wątpienia zamieszkiwanie w K., poszukiwanie w tej miejscowości zatrudnienia, utrzymywanie tutaj kontaktów międzyludzkich oraz zerwanie wszelkich więzi z poprzednim miejsce zamieszkania wskazują, że K. stał się miejscem zamieszkania dla M.S.
Z uwagi na powyższe za organ właściwy do rozpatrzenia wniosku należało uznać na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Prezydenta Miasta K., o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a.