Postanowienie NSA z 30 czerwca 2016 r., I OW 45/16

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 30 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty Powiatu N. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem N. a Powiatem G., Powiatem K. i Miastem G. w przedmiocie wskazania powiatu właściwego

Sprawa

w sprawie pokrycia wydatków poniesionych z tytułu opieki i wychowania dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej postanawia: wskazać Miasto G. jako właściwe w sprawie.

Skład

Sędzia NSA Marek Stojanowski przewodniczący
Sędzia NSA Bożena Popowska przewodniczący, sprawozdawca
Sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak przewodniczący

Uzasadnienie

Pismem z dnia 2 marca 2016 r. Starosta N. wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem N. a Powiatem G., Powiatem K. i Miastem G. w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej J. S., umieszczonej w pieczy zastępczej. W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że małoletnia J. S., postanowieniem Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] sierpnia 2013 r., sygn. akt [...], została umieszczona w rodzinie zastępczej albo placówce opiekuńczo-wychowawczej. Następnie, postanowieniem Sądu rejonowego w O. z dnia [...] sierpnia 2014 r., sygn. akt [...] małoletnia została umieszczona w rodzinie zastępczej. Pismem z dnia 12 października 2015 r. Zarząd Powiatu K. zwrócił się do Powiatu N. z wezwaniem do zapłaty kwoty 52.276,65 zł tytułem nieopłaconych wydatków na utrzymanie małoletniej i do zawarcia porozumienia w sprawie przyjęcia dziecka oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków za okres przebywania w rodzinie zastępczej i częściowo w rodzinnym domu dziecka. Wnioskujący Starosta wskazał, że władza obojga rodziców małoletniej została ograniczona postanowieniem Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] sierpnia 2014 r. Do sierpnia 2013 r. małoletnia przebywała z matką, stąd przy ustalaniu miejsca jej zamieszkania powinno być brane miejsce zamieszkania jej matki, tj. miejscowość, w której przebywała z zamiarem stałego pobytu. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że matka i jej córka przebywały w okresie od 2011 r. do lipca 2013 r. u ówczesnego konkubenta matki małoletniej, w gminie K., miejscowość S., ul. K. (powiat G.). W tej miejscowości matka zapisała i posyłała dziecko do przedszkola, egzekwowała alimenty zasądzone od ojca na rzecz córki oraz ubiegała się o pomoc socjalną. Matka małoletniej tworzyła z partnerem trwały związek, czego dowodzi dłuższy okres wspólnego mieszkania i prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego z partnerem. Pozwala to stwierdzić, że to w S. koncentrowała się przez 2 lata aktywność życiowa matki małoletniej, gdzie wraz z córką przebywały z zamiarem stałego pobytu. W ocenie wnioskodawcy, świadczy to o tym, że matka małoletniej, a co za tym idzie także jej córka, miały w miejscowości S. ostatnie miejsce zamieszkania przed umieszczeniem małoletniej po raz pierwszy w pieczy zastępczej. W świetle art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej właściwym w sprawie ponoszenia przedmiotowych wydatków będzie więc Powiat G.. Starosta wskazał również, że w lipcu 2013 r. matka wraz z małoletnią opuściły konkubenta. W dniu 8 sierpnia 2013 r. zostały umieszczone w Specjalistycznym Ośrodku Wsparcia dla Ofiar Przemocy w Z., dokąd zostały skierowane przez Centrum Interwencji Kryzysowej w P. Wnioskodawca nie zgodził się ze stanowiskiem Starosty Powiatu K., iż okres od 12 lipca 2013 r. do 8 sierpnia 2013 r., kiedy to matka z dzieckiem "tułała się po różnych miejscach w Polsce" miałby wskazywać na utratę przesłanek umożliwiających uznanie S. za miejsce zamieszkania. Z ostrożności procesowej zakwestionował jednak możliwość przypisania mu obowiązku ponoszenia spornych kosztów na podstawie art. 191 ust. 2 ustawy, w oparciu o uznanie, że ostatnim miejscem zameldowania małoletniej na pobyt stały było miasto B. położone na terenie Powiatu N. Kwestionując prawidłowość tego zameldowania, wnioskodawca podniósł, iż z pisma Urzędu Miejskiego w B. z dnia 28 grudnia 2015 r. wynika, że małoletnia została zameldowana na pobyt stały w tej miejscowości, pomimo braku istnienia ku temu przesłanek, gdyż jej matka od ponad 5 lat nie posiadała zameldowania na pobyt stały w B. Nadto, narodziny małoletniej miały miejsce w Ż., który jest położony w innym powiecie. Małoletnia została zameldowana w dniu 10 czerwca 2009 r. na pobyt stały w celu nadania jej numeru PESEL. Po zauważeniu błędu, tj. zameldowania mimo braku do tego podstaw, organ meldunkowy podjął działania w celu "anulowania" meldunku. Nastąpiło to w trybie wymeldowania małoletniej jeszcze z tym samym dniem, tj. 10 czerwca 2009 r. W ocenie wnioskującego, opisane okoliczności są równoznaczne z sytuacją, w której "nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały". W tym przypadku zastosowanie znajduje art. 191 ust. 3 ustawy i powiatem właściwym do ponoszenia przedmiotowych wydatków będzie powiat G. - Miasto na prawach powiatu, na terenie którego ma siedzibę Sąd Rejonowy w G., który postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej.

W udzielonych na powyższy wniosek odpowiedziach organy wskazały kolejno:

Starosta Powiatu w K. podał, iż w niniejszej sprawie niemożliwe jest wskazanie powiatu miejsca zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w pogotowiu rodzinnym, stąd w myśl art. 191 ust. 1 pkt 2 ustawy, powiatem właściwym do pokrycia wydatków na dziecko umieszczone w pieczy zastępczej jest powiat ostatniego zameldowania na pobyt stały małoletniej - w tym przypadku - Powiat N.. Udzielający odpowiedzi dopuścił także możliwość ustalenia właściwości powiatu na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3 ustawy, wskazując, iż w tej sytuacji właściwym będzie G. - miasto na prawach powiatu.

Starosta Powiatowy w G. podniósł, że wnioskodawca nie dostarczył dowodów świadczących o tym, aby matka wraz z małoletnią po 12 lipca 2013 r. przebywała na terenie Powiatu G. W ocenie Starosty, właściwy w niniejszej sprawie Powiat należy ustalić na podstawie art. 191 ust. 2 lub ust. 3 ustawy.

Pełnomocnik Miasta G. wniósł o wskazanie jako właściwego Powiatu G. podnosząc, że małoletnia do czasu wydania postanowienia z dnia [...] sierpnia 2013 r. przebywała w miejscowości, w której jej matka przebywała z zamiarem stałego pobytu, tj. w S. W ocenie pełnomocnika, w niniejszej sprawie możliwe jest zarówno wskazanie powiatu ostatniego miejsca zamieszkania, jak i miejsca ostatniego zameldowania na pobyt stały. Możliwość zastosowania reguły określonej w art. 191 ust. 1 i kolejno ust. 2 wyłącza więc możliwość skorzystania z art. 191 ust. 3 ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość powstałe między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, jeżeli odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami jednostek rządowych.

Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny), względnie dochodzi między tymi organami do sporu negatywnego, kiedy każdy z organów uważa się za niewłaściwy.

Z takim właśnie sporem o właściwość w ujęciu negatywnym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem żaden z organów nie uznaje swojej kompetencji do ponoszenia wydatków za pobyt J. S. w pieczy zastępczej.

Właściwość w zakresie obowiązku ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej i rodzinnym domu dziecka określa art. 191 ust. 1-3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 575 ze zm., dalej jako "ustawa"). W pierwszej kolejności ponosi je powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Dopiero jeśli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, zastosowanie znajduje zasada określona w ust. 2, zgodnie z którą właściwy jest powiat ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały. W ostatniej kolejności właściwy jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Przejście do kolejnych reguł określania właściwości uzależnione jest od wykazania, że nie da się jej ustalić w oparciu kolejno o przepis art. 191 ust. 1 i ust. 2 ustawy.

Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej posługując się w art. 191 ust. 1 określeniem "miejsce zamieszkania", nie definiuje go, co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego określenia zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 26 § 1 K.c. miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Zgodnie z § 2 tego przepisu, jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa.

W związku z tym, na gruncie rozpoznawanej sprawy, miejscem zamieszkania małoletniej jest miejsce zamieszkania jej matki. Jak wynika z akt sprawy, po rozstaniu z partnerem matka małoletniej opuściła dotychczasowe miejsce zamieszkania w S. i nie miała sprecyzowanych planów co do swojego miejsca zamieszkania i ześrodkowania swoich interesów życiowych. Przez ponad miesiąc podróżowała po Polsce bez środków do życia i konkretnego celu. Bezpośrednio przed podjęciem postanowienia o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej matka wraz z córką przebywały w Specjalistycznym Ośrodku Wsparcia dla Ofiar Przemocy w Z., dokąd zostały skierowane przez Centrum Interwencji Kryzysowej w P. W tej sytuacji, nie jest możliwe ustalenie miejsca zamieszkania małoletniej przed umieszczeniem jej po raz pierwszy w pieczy zastępczej. W sposób niebudzący wątpliwości nie można również ustalić miejsca ostatniego zameldowania małoletniej na pobyt stały. Należy uwzględnić, że wadliwa czynność zameldowania małoletniej w B. została przez organ skorygowana poprzez wymeldowanie. Obie te czynności noszą datę 10 czerwca 2009 r. W tych okolicznościach kwestia zameldowania nie może stanowić przesłanki determinującej właściwość powiatu obowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej. Ustalenie organu właściwego winno więc nastąpić na podstawie art. 194 ust. 3 ustawy. W niniejszej sprawie o umieszczeniu małoletniej w pieczy zastępczej orzekł Sąd Rejonowy w G., zatem to Miasto G. jest właściwe do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie J. S. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.