Postanowienie NSA z 7 lipca 2017 r., I OW 45/17

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 7 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej

Sprawa

sprawy z wniosku Prezydenta Miasta Lublin o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Lublin a Wójtem Gminy Dąbrówka w przedmiocie wskazania organu właściwego do pokrycia kosztów związanych z pobytem K. K. w Domu dla Osób Bezdomnych i Najuboższych [...] w Bobrowcu k. Piaseczna postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Lublin jako organ właściwy w sprawie.

Skład

sędzia NSA Maria Wiśniewska przewodniczący
sędzia NSA Jolanta Rudnicka sprawozdawca
sędzia del. WSA Mariusz Kotulski

Uzasadnienie

Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy w Lublinie, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Lublin, złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Lublin a Wójtem Gminy Dąbrówka, poprzez wskazanie organu właściwego do pokrycia kosztów związanych z pobytem K. K. w Domu dla Osób Bezdomnych i Najuboższych [...] w Bobrowcu k. Piaseczna.

W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że K. K. ur.13 czerwca 1951 r. w okresie od dnia 26 listopada 1991 r. do dnia 13 lipca 2007 r. zamieszkiwał i był zameldowany na pobyt stały w Lublinie przy ul. [...], [...] Lublin. Po wyjeździe z Lublina, przebywał na terenie Gminy Dąbrówka, tj. w Niepublicznym Zakładzie Pielęgnacyjno – Opiekuńczym im. [...] w Działach Czarnowskich, gdzie został przez właściciela placówki (Fundację [...] - Dom dla Ludzi Bezdomnych, Starszych i Samotnych) zameldowany na pobyt stały w okresie od dnia 25 stycznia 2010 r. do dnia 24 października 2013 r. Organ zaznaczył, że w miesiącu marcu 2016 r. placówka w Działach Czarnowskich została zlikwidowana.

Podano, że od maja 2014 r. K. K. przebywał w Ośrodku dla Bezdomnych w Łaźniewie, Al. [...], [...] Łaźniew. Natomiast od dnia 8 czerwca 2016 r. przebywa w Domu dla Osób Bezdomnych i Najuboższych [...] w Bobrowcu, ul. [...], [...] Bobrowiec k. Piaseczna.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U z 2016 r. poz. 930, z późn. zm. – dalej "u.p.s."), "osobą bezdomną" jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Zdaniem Prezydenta Lublina, K. K. spełnia przesłanki do uznania go za osobę bezdomną.

Wskazano, że zawiadomieniem z dnia 24 listopada 2016 r. Wójt Gminy Dąbrówka uznając się za organ niewłaściwy, przekazał do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Lublinie - Filia Nr [..] dokumentację wraz z wnioskiem K. K., dotyczącą udzielenia schronienia i pokrycia kosztów pobytu w Domu dla Osób Bezdomnych i Najuboższych [...] w Bobrowcu, ul. [...] 76, [...] Bobrowiec k. Piaseczna. Pismem z dnia 6 grudnia 2016 r., Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Dąbrówce, przekazał do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Lublinie 2 noty obciążeniowe wystawione przez Dom dla Osób Bezdomnych i Najuboższych [...] w Bobrowcu, dotyczące pokrycia kosztów związanych z pobytem K. K. w placówce.

Prezydent Miasta Lublin wskazał na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2016 r., którą to decyzją Kolegium uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy Dąbrówka z dnia [...] maja 2016 r. w sprawie uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. odmawiającej przyznania zasiłku stałego i umorzyło postępowanie I instancji w sprawie uchylenia decyzji Wójta z dnia [...] czerwca 2014 r. Prezydent wskazał, że w w/w decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uznało, iż w sprawach o świadczenia z pomocy społecznej nie mają znaczenia rozważania dotyczące rodzaju domu, w którym był zameldowany K. K., albowiem decydujące znaczenie ma fakt zameldowania na pobyt stały. Prezydent podkreślił, że takie też stanowisko utrwalone jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wystarczającym bowiem dla określenia właściwości gminy jest ustalenie gminy ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały wnioskodawcy lub też gminy jego aktualnego miejsca zameldowania. W przypadku osób bezdomnych nie bada się również zamiaru co do stałego pobytu, lecz ustala gminę ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. Powołano się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. I OW 194/16 oraz sygn. I OW 112/14.

W odpowiedzi na w/w wniosek, Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Dąbrówce – działając z upoważnienia Wójta Gminy Dąbrówka – wskazał, że w jego ocenie właściwym do załatwienia przedmiotowej sprawy jest Prezydent Miasta Lublin – Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Lublinie.

Wskazano, że od stycznia 2010 r. K. K. przebywał w Niepublicznym Zakładzie Pielęgnacyjno – Opiekuńczym im. [...] prowadzonym przez fundację [...] Dom dla Ludzi Bezdomnych, Starszych i Samotnych, który znajdował się w miejscowości Działy Czarnowskie [...] ([...] Dąbrówka). W dniu 25 stycznia 2010 r. został zameldowany pod w/w adresem na pobyt stały przez właściciela placówki. Podano, że czynność materialno – techniczna zameldowania K. K. pod w/w adresem została uchylona ostateczną decyzją Wójta Gminy Dąbrówka z dnia [...] stycznia 2017 r. Podano, że w okresie od czerwca 2014 r. GOPS w Dąbrówce, realizuje przysługujące stronie świadczenie z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego dla osoby samotnie gospodarującej wraz ze składką na ubezpieczenie zdrowotne. Wskazano, że pomimo faktu, iż w dniu 24 października 2013 r. K. K. został wymeldowany z pobytu stałego z miejscowości Działy Czarnowskie [...], to w chwili obecnej nie posiada adresu zameldowania. Organ zaznaczył, że od dnia 19 maja 2014 r. do dnia 8 czerwca 2016 r. K. K. przebywał w Ośrodku dla Bezdomnych w Łaźniewie ul. [...] Błonie, realizatorem świadczenia do dnia 31 maja 2016 r. był GOPS w Dąbrówce. Podano, że decyzją z dnia 25 maja 2016 r. po rozpatrzeniu z urzędu sprawy K. K. w przedmiocie uznania się za organ niewłaściwy, Wójt Gminy Dąbrówka uchylił decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r., na mocy której GOPS w Dąbrówce realizował K. K. świadczenie z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego dla osoby samotnie gospodarującej wraz ze składką na ubezpieczenie zdrowotne. Od niniejszej decyzji strona złożyła odwołanie bezpośrednio do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w sprawie uchylenia decyzji Wójta Gminy Dąbrówka z dnia [...] czerwca 2014 r. Wskazano, że odmowa dalszej kontynuacji realizacji świadczenia wynikała z faktu, iż pobyt w schronisku niezależnie od okresu jego trwania stanowi tymczasowe miejsce pobytu. Podano ponadto, że pobyt w schronisku dla bezdomnych nie przesądza o miejscu zamieszkania tej osoby, gdyż nie spełnia przesłanki miejsca zamieszkania w kontekście zamiaru stałego pobytu. Natomiast fakt zameldowania w placówce nie rozstrzyga o właściwości miejscowej gminy, gdyż wynika z obowiązku meldunkowego celem potwierdzenia faktu pobytu osoby w miejscu, w którym się zameldowała. Organ stwierdził, że w związku z powyższym – w świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej – w pierwszej kolejności właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 1 u.p.s.), zaś w przypadku osoby bezdomnej właściwa miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2 u.p.s). Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 6 ust. 8 u.p.s. za osobę bezdomną uważa się osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania.

Podano, że Wójt Gminy Dąbrówka w dniu 18 listopada 2016 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie uchylenia czynności materialno – technicznej zameldowania w/w na pobyt stały w miejscowości Działy Czarnowskie [...]. Organ po ponownym rozpatrzeniu całości sprawy dotyczącej zameldowania K. K. potwierdził brak podstaw do zameldowania i ostatecznie orzekł o uchyleniu czynności materialno – technicznej zameldowania na pobyt stały poprzez wydanie w dniu 27 stycznia 2017 r. decyzji, która w dniu 27 lutego 2017 r. stała się decyzją ostateczną. Organ podkreślił, że na skutek w/w decyzji doszło do usunięcia skutków czynności materialno – technicznej jaką jest zameldowanie ze skutkiem wstecznym, zatem nie ulega wątpliwości fakt, iż aktualnie za ostatni adres zameldowania K. K. uznać należy Lublin, ul. [...] Lublin ([...]). Wskazano, że Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt I OW 187/16, zajął podobne stanowisko.

Wobec powyższego organ stwierdził, że adresem ostatniego zameldowania na pobyt stały K. K. jest adres: ul. [...] Lublin ([...]). Zatem – na podstawie art. 101 ust. 2 u.p.s. – właściwym w niniejszej sprawie jest Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie Filia nr [...] ul. [...] Lublin ([...]) – Prezydent Miasta Lublin.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje

Na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozpoznają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego, a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. sprawy te rozpoznaje Naczelny Sąd Administracyjny, a do ich rozstrzygania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Przez spór o właściwość w znaczeniu przewidzianym w art. 4 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z organów uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze sporem o właściwość negatywnym, który powstał pomiędzy Prezydentem Miasta Lublin a Wójtem Gminy Dąbrówka na tle rozpatrzenia sprawy K. K. ubiegającego się o udzielenie schronienia i pokrycie kosztów związanych z pobytem w Domu dla Osób Bezdomnych i Najuboższych [...] w Bobrowcu, ul. [...], [...] Bobrowiec k. Piaseczna.

Wskazać należy, że właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 u.p.s., ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od tej zasady przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych, wobec których, w myśl art. 101 ust. 2 u.p.s., właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały.

Zgodnie z art. 6 pkt 8 powołanej ustawy osobą bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powyższy przepis przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi natomiast odnosi się do sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie.

W rozpoznawanej sprawie z jej akt wynika, że K. K. w dniach 26 listopada 1991 r. – 13 lipca 2007 r. był zameldowany w Lublinie, ul. [...]. Następnie w okresie od dnia 25 stycznia 2010 r. do dnia 24 października 2013 r. miejscem jego zameldowania był Niepubliczny Zakład Pielęgnacyjno – Opiekuńczy [...] w Działach Czarnowskich na terenie gminy Dąbrówka. W dniu 24 października 2013 r. został stamtąd wymeldowany i obecnie nie posiada żadnego zameldowania. Z akt wynika także – co podniesiono w odpowiedzi na wniosek i co nie zostało zakwestionowane – iż Wójt Gminy Dąbrówka decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. (ostateczna w dniu [...] lutego 2017 r.) potwierdził brak podstaw do zameldowania w miejscowości Działy Czarnowskie i uchylił czynność materialno – techniczną zameldowania K. K. na pobyt stały pod tym adresem. Skoro zatem uchylona została decyzja meldunkowa w Działach Czarnowskich, to niezasadne byłoby na obecnym etapie postępowania czynienie rozważań, czy Niepubliczny Zakład Pielęgnacyjno – Opiekuńczy [...] w Działach Czarnowskich wypełniał przesłanki "lokalu mieszkalnego" w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, czy też nie.

Obecnie K. K. przebywa w Domu dla Osób Bezdomnych i Najuboższych [...] w Bobrowcu, k. Piaseczna. Miejsca tego z całą pewnością nie można uznać za "lokal mieszkalny" w rozumieniu w/w ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Pod pojęciem bowiem lokalu mieszkalnego należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych za wyjątkiem pomieszczeń przeznaczonych do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Użyty zwrot "w szczególności" wskazuje jedynie na przykładowy charakter wyliczenia i wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. W szczególności nie można za lokale mieszkalne, przeznaczone na zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych, uznawać lokali o charakterze interwencyjnym czy terapeutycznym. Dom dla Osób Bezdomnych i Najuboższych [...], w którym od dnia 8 czerwca 2016 r. przebywa K. K., zapewnia schronienie osobom bezdomnym. Ma zatem charakter schroniska o charakterze interwencyjnym, jest miejscem dającym schronienie do chwili, gdy pomoc taka będzie zbędna ze względu na poprawę sytuacji życiowej danej osoby, ewentualnie do czasu, gdy zapewniona zostanie pomoc o charakterze stałym w postaci np. umieszczenia w domu pomocy społecznej. Nawet, gdy z różnych przyczyn jest to stan przedłużający się, pobyt taki nie traci charakteru czasowego, a lokal nie może być traktowany jako służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych.

Wobec powyższego należy uznać, że K. K. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., bowiem w chwili obecnej nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym przeznaczonym na pobyt stały służącym zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych. Tym samym w niniejszej sprawie będzie miał zastosowanie z art. 101 ust. 2 u.p.s., zgodnie z którym w przypadku osoby bezdomnej właściwym do rozpoznania wniosku o udzielenie pomocy finansowej ze środków pomocy społecznej jest organ ostatniego miejsca zameldowania osoby ubiegającej się o świadczenie. Przyjąć należy, że takim ostatnim miejscem zameldowania K. K. był Lublin, ul. [...]. Tym samym, to Prezydent Miasta Lublin będzie organem właściwym w niniejszej sprawie.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.