Uzasadnienie
Burmistrz Miasta Aleksandrowa Kujawskiego – w imieniu którego wystąpił Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej - wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy Burmistrzem Miasta Aleksandrowa Kujawskiego a Prezydentem Miasta Inowrocławia w przedmiocie wskazania organu właściwego do pokrywania kosztów przyznanego R. K. świadczenia w postaci zasiłku stałego oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne.
W uzasadnieniu wskazano, że zainteresowany R. K. zamieszkiwał uprzednio w Inowrocławiu i oświadczył chęć zamieszkiwaniu w tym mieście. Obecnie jego czasowym miejscem pobytu bez tytułu prawnego jest Aleksandrów Kujawski, gdzie pobiera zasiłek stały w kwocie 529 zł i korzysta z ubezpieczenia zdrowotnego do 31 grudnia 2014 r. Wnioskujący o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego organ podkreślał, że Inowrocław był ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały zainteresowanego. Ponadto, z jego pisemnych oświadczeń znajdujących się w aktach sprawy wynika, że na terenie Aleksandrowa Kujawskiego przebywa dzięki życzliwości swoich znajomych. W Inowrocławiu ubiega się natomiast o przydział mieszkania kwaterunkowego.
W stanie faktycznym sprawy Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Aleksandrowie Kujawskim wydał w dniu [...] sierpnia 2013 r. decyzję o przyznaniu R. K. zasiłku stałego na okres od 1 sierpnia do 31 grudnia 2014 r. oraz zobowiązał się mocą tej decyzji do opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne za ten okres. Następnie, pismem z dnia 3 września 2013 r. (nota księgowa), wystąpił do Miejskiego Ośrodek Pomocy Społecznej w Inowrocławiu o zwrot wydatków poniesionych na świadczenie udzielone zainteresowanemu.
Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Inowrocławiu pismami: z dnia 5 września 2014 r. i 10 października 2014 r. odmówił refundowania wypłacanych R. K. świadczeń z pomocy społecznej. W treści wskazanych pism podniósł przede wszystkim, że ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania" i w tym zakresie odwoływać się należy do rozumienia tego zwrotu wynikającego z art. 25 k.c. Zdaniem MOPS w Inowrocławiu, w przypadku R. K. nie ma zastosowania art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, gdyż zainteresowanego nie można uznać za osobę bezdomną, a sam fakt wymeldowania z pobytu stałego nie świadczy o bezdomności. Organ przyznał, że ostatnim miejscem stałego zameldowania R. K. było miasto Inowrocław. Wskazał jednak, iż do Aleksandrowa Kujawskiego przeniósł on się z Bydgoszczy w grudniu 2004 r. i od tego momentu przebywał na terenie działania MOPS w Aleksandrowie Kujawskim, mieszkając pod różnymi adresami. Ostatnim miejscem zamieszkania zainteresowanego, od października 2011 r., były R. ul. [...] gm. Aleksandrów Kujawski. Od miesiąca sierpnia 2013 r. zainteresowany powrócił na teren działania MOPS w Aleksandrowie Kujawskim. W czasie korzystania z pomocy, tj. od grudnia 2004 r., zainteresowany jedynie sporadycznie przebywał w Inowrocławiu.
Zdaniem MOPS w Inowrocławiu, centrum życiowe R. K. koncentruje się w Aleksandrowie Kujawskim o czym świadczą następujące fakty: zamieszkuje on u Pani M. P. w domu jednorodzinnym, gdzie zajmuje jeden pokój z możliwością korzystania z kuchni i łazienki i tym samym nie ma statusu osoby bezdomnej; w Aleksandrowie Kujawskim objęty jest stałą kontrolą lekarską (dowód - str. 3 kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego z dnia 28.08.2013 r.; orzeczenie o stopniu niepełnosprawności dotyczące zainteresowanego - wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Aleksandrowie Kujawskim w dniu 12 grudnia 2009 r., ważne do dnia 31 grudnia 2014 r.
Pismem z dnia 24 marca 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny wezwał Prezydenta Miasta Inowrocławia do udzielania w terminie 30 dni odpowiedzi na wniosek Burmistrza Aleksandrowa Kujawskiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Prezydent Miasta Inowrocławia precyzyjnie wskazał na kolejne adresy zamieszkania R. K. wskazując, iż faktycznie ostatnim miejscem zamieszkania zainteresowanego było miasto Inowrocław, ale jak wskazał organ od grudnia 2004 r. faktycznie zamieszkuje on już na terenie Aleksandrowa Kujawskiego i tam koncentruje swoje czynności życiowe.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Ze sporem kompetencyjnym mamy do czynienia wtedy, gdy przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy - spór pozytywny, albo gdy każdy z nich uważa się za organ niewłaściwy do jej załatwienia - spór negatywny. Natomiast spór o właściwość związany jest ze sprawą indywidualną i kształtuje się na bazie rozbieżnych poglądów organów jednostek samorządu terytorialnego, bądź samorządowych kolegiów odwoławczych, co do zakresu ich działania.
W niniejszej sprawie rozbieżność ta powstała w zakresie ustalenia organu właściwego do pokrywania kosztów przyznanego świadczenia w postaci zasiłku stałego oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne, albowiem dwa organy administracji samorządowej, tj. Burmistrz Miasta Aleksandrowa Kujawskiego i Prezydent Miasta Inowrocławia, nie uznały swojej właściwości w zakresie finansowania wskazanych świadczeń.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, przy czym ustawa nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu, zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego, który w art. 25 stanowi, że miejscem zamieszkania osoby jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.
Natomiast w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo gminą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Pojęcie osoby bezdomnej zostało określone ustawowo w art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, iż jest to osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niemieszkająca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkiwania.
W świetle ustaleń dokonanych przez organy pomocy społecznej, nie ma podstaw do uznania R. K. za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Przepis powyższy przewiduje dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi natomiast odnosi się do sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie.
Zgodnie z regulacją art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), do której odsyła art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, pod pojęciem "lokal mieszkalny" należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Z zakresu tego pojęcia ustawodawca wyłączył pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na jedynie przykładowy charakter wyliczenia. Wszystkie zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy nie stanowią. A contrario uznać należy, iż brak jest podstaw do zastosowania przepisu art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej w analizowanym przypadku, albowiem R. K. faktycznie zamieszkuje w lokalu mieszalnym (pozostającym własnością innej osoby prywatnej). Nie ma przy tym znaczenia status prawny na podstawie, którego zainteresowany przedmiotowy lokal zajmuje (umowa najmu, użyczenie, czy inna forma), czy też fakt, iż jest to jedno pomieszczenie (pokój) w większym budynku (np. dom jednorodzinny). Istotny jest przede wszystkim fakt realnego zamieszkiwania i korzystania z udogodnień związanych z zajmowaniem lokalu mieszkalnego (jak ma to miejsce w tym przypadku – korzystanie z kuchni i łazienki). Powyższe wskazuje, iż pobyt we wskazanym lokalu spełnia przesłanki przebywania z zamiarem stałego pobytu i koncentrowania w nim swoich czynności życiowych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - w realiach niniejszej sprawy - sam fakt zamieszkiwania w lokalu, nawet bez potwierdzenia zameldowania w nim na pobyt stały, nie pozwala - w świetle art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej - uznać ubiegającej się o pomoc osoby za bezdomną. Tym samym wyłącza konieczność ustalania właściwości miejscowej organu pomocy społecznej w oparciu o kryterium miejsca ostatniego zameldowania osoby na pobyt stały, w rozumieniu art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, stwarza zaś podstawy do stosowania art. 101 ust. 1 tej ustawy (kryterium miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie).
Wskazać należy w tym zakresie, że zgodnie z art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O miejscu zamieszkania w świetle wskazanego przepisu decydują zatem dwa czynniki: zewnętrzny, czyli fakt przebywania i wewnętrzny, czyli zamiar stałego pobytu, przy czym ustalenie tego zamiaru powinno być oparte o kryteria zobiektywizowane. Zamiar stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli, ponieważ nie jest czynnością prawną. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości.
Odnosząc powyższy stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, należy uznać, że miasto Aleksandrow Kujawski, w rozumieniu powołanego art. 25 k.c. spełnia przesłanki miejsca zamieszkania R. K. Zamieszkuje on w tym mieście co najmniej od sierpnia 2013 r., jednakże wcześniej – jak wynika z akt administracyjnych – również przebywał na terenie Aleksandrowa Kujawskiego (od grudnia 2004 r.) lub na terenie samej gminy Aleksandrów Kujawski (od października 2011 r. zamieszkiwał w miejscowości R. w gminie Aleksandrów Kujawski). Dalej podkreślić należy, iż w Aleksandrowie Kujawskim zainteresowany korzysta także z opieki medycznej. Również organy administracyjne właściwe dla Aleksandrowa Kujawskiego wydawały zainteresowanemu decyzje administracyjne. Poza wskazaną uprzednio decyzją o przyznaniu zasiłku stałego wskazać należy także na orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, które wydane zostało przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Aleksandrowie Kujawskim. Zauważyć też należy, że korespondencja urzędowa kierowana jest do zainteresowanego na adres jego zamieszkania w Aleksandrowie Kujawskim, przy ul. [...], w tym w szczególności korespondencja związana z prowadzonym postępowaniem w przedmiocie przyznania zasiłku stałego.
Fakty te – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - świadczą jednoznacznie, że miejscem, w którym R. K. skoncentrował centrum swoich spraw majątkowych i osobistych jest Aleksandrów Kujawski. Na ocenę tę nie może mieć wpływu fakt, iż zainteresowany nie jest w tym miejscu fatycznie zameldowany oraz fakt, iż – jak sam stwierdził – wyraża chęć zamieszkania na stałe w innym mieście. Istotny jest bowiem aktualny stan faktyczny związany z rzeczywistym zamieszkiwaniem i skoncentrowaniem swoich spraw życiowych w mieście Aleksandrów Kujawski.
W związku z tym, zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, organem właściwym do pokrywania kosztów przyznanego R. K. świadczenia w postaci zasiłku stałego oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne jest Burmistrz Aleksandrowa Kujawskiego.
Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w postanowieniu.