Uzasadnienie
Starosta Lubliniecki wniósł o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego z Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w Lublińcu przez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku W. J. z 19 grudnia 2013 r. o wypłatę wynagrodzenia z tytułu poniesionych kosztów oraz wykonania dozoru nad pojazdami usuniętymi z drogi publicznej.
W uzasadnieniu wniosku wskazał, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w Lublińcu postanowieniem (znak [...]), wydanym na podstawie art. 65 Kodeksu postępowania administracyjnego, przekazał Staroście Lublinieckiemu wniosek W. J. z dnia 19 grudnia 2013 r. o wypłatę wynagrodzenia z tytułu poniesionych kosztów oraz wykonania dozoru nad pojazdami usuniętymi z drogi, celem załatwienia zgodnie z właściwością rzeczową. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 130a ust. 10h ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.) "Koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem" tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta". W związku z tym, iż wniosek W. J. wpłynął do Urzędu Skarbowego w Lublińcu w dniu 19 grudnia 2013 r., czyli po nowelizacji art. 130a p.r.d., organem właściwy do rozpatrzenia wniosku strony – w ocenie Naczelnika Urzędu Skarbowego – jest Starosta Lubliniecki.
Przedstawiono wykaz 15 pojazdów usuniętych w trybie art. 130a ustawy – Prawo o ruchu drogowym i objętych wnioskiem z dnia 19 grudnia 2013 r., wraz ze wskazaniem ich dotychczasowych właścicieli oraz decyzji właściwych Naczelników Urzędów Skarbowych orzekających o ich przepadku na rzecz Skarbu Państwa.
W ocenie Starosty Lublinieckiego stanowisko zaprezentowane przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w uzasadnieniu postanowienia z dnia 18 lutego 2014 r. jest błędne. Należy odróżnić stosunek administracyjny istniejący pomiędzy organem administracji a prowadzącym parking od stosunku między tym organem a właścicielem pojazdu w dniu jego usunięcia, na którego może zostać nałożony obowiązek zwrotu kosztów za m.in. przechowanie pojazdu. Wskazane stosunki administracyjnoprawne oparte są na różnych podstawach prawnych:
- zwrot koniecznych wydatków za dozór następuje na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm.) na mocy postanowienia wydanego przez właściwy miejscowo organ egzekucyjny,
- obciążenie kosztami właściciela na podstawie art. 130 ust. 10h ustawy – Prawo o ruchu drogowym na mocy decyzji administracyjnej wydanej przez właściwego miejscowo starostę.
Zatem nie można do przedmiotowej sprawy stosować art. 130a ust. 10h ustawy – Prawo o ruchu drogowym, zgodnie z którym: "Koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta". Przywołany przepis dotyczy wyłącznie obciążenia ww. kosztami osoby, będącej właścicielem pojazdu w dniu wydania dyspozycji jego usunięcia, co jednoznacznie wynika ze zdania drugiego cytowanego przepisu. Natomiast przedmiotowa sprawa dotyczy zwrotu podmiotowi prowadzącemu parking koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru pojazdu oraz wynagrodzeniem za ten dozór. Podkreślenia także wymaga, że nie istnieje bezpośredni związek między ww. właścicielem a prowadzącym parking. W związku z tym zaspokojenie żądań prowadzącego parking jest niezależne od obciążenia kosztami przechowania pojazdu osoby będącej właścicielem tego pojazdu w dniu jego usunięcia.
Przytoczył treść odpowiedzi sekretarza stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych – z upoważnienia ministra – na interpelację nr 26202 w sprawie płatności za holowane i parkowane pojazdy, o których mowa w art. 130a ustawy – Prawo o ruchu drogowym, powtórzyć należy iż "wątpliwości budzi przy tym stanowisko prezentowane w szeregu postanowień Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. postanowienia NSA z dnia 4 sierpnia 2011 r. – sygn. akt I OW 73/11; z dnia 25 sierpnia 2011 r. – sygn. akt I OW 96/11; z dnia 24 stycznia 2012 r. – sygn. akt I OW 158/11; z dnia 3 lutego 2012 r. – sygn. akt I OW 177/11 oraz z dnia 9 listopada 2012 r. – sygn. akt I OW 139/12) wywodzące kompetencje starosty w tym zakresie z faktu wydawania przez starostę decyzji o zapłacie przez właściciela pojazdu kosztów związanych m.in. z usuwaniem i przechowywaniem pojazdu. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął bowiem, że skoro zgodnie z art. 130a ust. 10h ustawy – Prawo o ruchu drogowym decyzję o zapłacie kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu wydaje starosta, zaś w art. 13 ustawy nowelizującej, rozstrzygając o kosztach, ustawodawca nie określił w sposób odmienny organu orzekającego w przedmiocie zwrotu kosztów przechowywania pojazdów, organem właściwym do rozpoznania wniosku o zwrot wydatków za przechowywanie pojazdu na parkingu strzeżonym jest starosta. Stanowisko powyższe budzi wątpliwości, gdyż w powołanych wyżej postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego:
- nie zwrócono uwagi na fakt, iż decyzja wydawana przez starostę na podstawie art. 130a ust. 10h Prawa o ruchu drogowym jest decyzją o zapłacie kosztów przez właściciela pojazdu, a zatem powyższy przepis prawa nie określa trybu zwrotu kosztów przechowywania i usuwania pojazdów jednostkom usuwającym pojazdy i prowadzącym parkingi strzeżone;
- nie rozróżniono kategorii pojazdów, odnośnie do których 6-miesięczny termin od dnia ich usunięcia z drogi upłynął w okresie pomiędzy dniem 11 czerwca 2009 r. a dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej (tj. dniem 4 września 2010 r.) oraz pojazdów, w przypadku których termin ten upłynął przed dniem 11 czerwca 2009 roku. (...) Wydaje się zatem, że brak jest podstaw do wywodzenia z przepisów ustawy nowelizującej oraz z Prawa o ruchu drogowym kompetencji starosty w zakresie ponoszenia kosztów przechowywania pojazdów, o których mowa w art. 13 ustawy nowelizującej. Możliwe wydaje się jednak stosowanie w takich przypadkach przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji regulujących egzekucję należności pieniężnych z ruchomości, w tym ww. art. 102 § 2 o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nakładającego na organ egzekucyjny obowiązek przyznania na żądanie dozorcy przechowującego zajętą rzecz zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór". Odpowiedź sekretarza stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych – z upoważnienia ministra – na interpelację nr 26202 w sprawie płatności za holowane i parkowane pojazdy, o których mowa w art. 130a ustawy – Prawo o ruchu drogowym).
Zauważył, że żądanie wynagrodzenia z tytuły poniesionych kosztów oraz wykonywania dozoru nad pojazdami usuniętymi z drogi, przedstawione we wniosku z dnia 19 grudnia 2013 r. dotyczy wyłącznie kosztów powstałych przed dniem 11 czerwca 2009 r. (tj. dniem utraty mocy obowiązującej przez przepisy uznane za niekonstytucyjne na podstawie ww. wyroku TK z dnia 3 czerwca 2008 r.). Z tego też powodu w przedmiotowej sprawie – w ocenie Starosty Lublinieckiego – zastosowania nie mogą znaleźć przepisy art. 11–13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010 r. Nr 152, poz. 1018), której przepisy weszły w życie w dniu 4 września 2010 r.
Na tej podstawie zgodził się ze stanowiskiem zajętym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zajętymi w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2015 r. znak: [...], które zostało wydane w niniejszej sprawie administracyjnej i w którym wskazano, iż: "wobec braku odpowiedniej regulacji dotyczącej trybu zwrotu takiej jednostce (jednostce parkingowej – przyp.) kosztów za przechowanie pojazdu od dnia wydania dyspozycji jego usunięcia do dnia orzeczenia przepadku w przepisach ustawy – Prawo o ruchu drogowym, konieczne jest zastosowanie w tym zakresie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podstawą więc do przyznania owego wynagrodzenia podmiotowi dozorującemu, zdaniem Kolegium, jest art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przy czym stosowanie tych przepisów wynika z odesłania zawartego w § 3 ust. 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2011 r. Nr 46, poz. 237)".
Zgodnie z brzmieniem § 3 ust. 1 lit. a/ rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji: "Przepisy działu II rozdziału 6 ustawy dotyczące przechowywania, oszacowania i sprzedaży ruchomości stosuje się do ruchomości: które stały się własnością Skarbu Państwa albo powiatu na podstawie: prawomocnego orzeczenia przepadku przedmiotów, wydanego w postępowaniu karnym, w postępowaniu w sprawach o przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe, w postępowaniu administracyjnym, w postępowaniu cywilnym oraz w postępowaniu w sprawach o wykroczenia". Na tej podstawie zastosowanie znajduje art. 102 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym: "Dozorca obowiązany jest przechowywać zajętą ruchomość z taką starannością, aby nie straciła na wartości, oraz wydać ją na wezwanie organu egzekucyjnego lub poborcy skarbowego. Dozorca obowiązany jest zawiadomić organ egzekucyjny o zamierzonej zmianie miejsca przechowania ruchomości." (§ 1); "Organ egzekucyjny przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest jedna z osób wymienionych w art. 101 § 1." (§ 2); Organ egzekucyjny określa też wydatki i wynagrodzenie za dozór w razie przechowywania zajętych ruchomości w pomieszczeniach przez ten organ utrzymywanych." (§ 3); Na postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór służy wierzycielowi, zobowiązanemu oraz dozorcy zażalenie. (§ 4).
Jak wynika z brzmienia art. 19 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji "Naczelnik urzędu skarbowego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, do zabezpieczania takich należności w trybie i na zasadach określonych w dziale IV, a także do realizacji wniosków o odzyskanie należności pieniężnych oraz podjęcie środków zabezpieczających należności pieniężne określonych w ustawie o wzajemnej pomocy, z zastrzeżeniem § 2-8".
Na tej podstawie – w ocenie Starosty Lublinieckiego – organem zobowiązanym do załatwienia sprawy administracyjnej z wniosku W. J. z dnia 19 grudnia 2013 r. jest Naczelnik Urzędu Skarbowego w Lublińcu, wydający postanowieniu w oparciu o dyspozycję art. 102 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z § 3 ust. 1 lit. a/ rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
W odpowiedzi na wniosek Naczelnik Urzędu Skarbowego w Lublińcu wniósł o wskazanie do rozpoznania wniosku W. J. z dnia 19 grudnia 2013 r. o wypłatę wynagrodzenia z tytułu poniesionych kosztów oraz wykonywania dozoru nad pojazdami usuniętymi z drogi publicznej Starosty Lublinieckiego.
W uzasadnieniu podkreślił, że postępowanie w sprawie zwrotu poniesionych kosztów i wykonywania dozoru za pojazdy usunięte z drogi wszczął wniosek W. J. z dnia 19 grudnia 2013 r. Zatem postępowanie wszczęto po dacie nowelizacji ustawy Prawa o ruchu drogowym, dokonanej ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 152, poz.1018 ze zm.).
Zgodnie z art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (§ 4 ust. 1 pkt 2 lit. b), przechowawcy pojazdu usuniętego z drogi w trybie art. 130a – Prawa o ruchu drogowym należy się wynagrodzenie i zwrot wydatków z tego tytułu. W istocie obowiązujące obecnie przepisy nie precyzują wprost podmiotu, który jest obowiązany do ich zapłaty w zakresie przechowania pojazdu usuniętego z drogi w okresie objętym żądaniem zgłoszonym w niniejszej sprawie. Generalnie czyni to właściwy organ egzekucyjny, którym do czasu zmiany przepisów był właściwy organ skarbowy (naczelnik urzędu skarbowego), bo pojazdy takie przechodziły na własność Skarbu Państwa. W wyniku nowelizacji Prawa o ruchu drogowym dokonanej mocą ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 152, poz. 1018) zadania z tego zakresu wykonują starostowie jako ich zadania własne (art. 130a ust. 5f Prawa o ruchu drogowym), m.in. zabezpieczając pojazdy i kierując do sądów wnioski o nabycie ich własności (art. 130a ust 10 tej ustawy), wykonują orzeczenia sądów (art. 130a ust. 10f tej ustawy) i wydają decyzje o zapłacie kosztów przechowania pojazdów (art. 130a ust. 10h tej ustawy).
W ocenie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Lublińcu, w aktualnym stanie prawnym, zasadą jest właściwość starostów w tych sprawach (por. § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b/ powołanego rozporządzenia). Poprzednie regulacje zostały uchylone i w braku przepisów przejściowych, brak jest podstaw do ich stosowania do aktualnie rozpoznawanych spraw.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że zasadnym i celowym jest aby starosta był również organem właściwym w sprawach z zakresu zapłaty wynagrodzenia i zwrotu wydatków z tytułu dozoru pojazdów usuniętych z drogi w omawianym trybie w okresie poprzednim (postanowienia z dnia 12 września 2014 r. sygn. akt: I OW 94/14, z dnia 6 marca 2014 r. sygn. akt: I OW 324/13, z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OW 96/11, z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OW 152/11, z dnia 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OW 226/12). Skoro żądanie W. J. wszczęło postępowanie po dacie nowelizacji przepisów Prawa o ruchu drogowym, w ocenie organu skarbowego za stanowiskiem NSA, żądanie winno znaleźć swą podstawę w aktualnie obowiązujących przepisach. Z tej też przyczyny nie mają tu zastosowania przepisy przejściowe przywołanej ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. Przepisy art. 10, art. 11, art. 12 nie dotyczą stanu faktycznego w niniejszej sprawie. Natomiast art. 13 obejmuje swym zasięgiem wąski zakres, a mianowicie dotyczy tylko tych kosztów, które powstały po upływie terminu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 Prawa o ruchu drogowym, do dnia wejścia w życie noweli, ale tylko w odniesieniu do pojazdów, których 6-miesięczny termin od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od dnia 11 czerwca 2009 r. do dnia wejścia w życie tej ustawy. Wówczas koszty te ponosi Skarb Państwa (czyli właściwy naczelnik urzędu skarbowego, bowiem tak było do czasu zmiany przepisów). Chodzi tu zatem tylko o koszty powstałe po terminie do odebrania pojazdów i dotyczące przechowania podjazdów, dla których termin ten upłynął pomiędzy 11 czerwca 2009 r. i 3 września 2010 r.
W oparciu o art. 13 powołanej wyżej ustawy nowelizującej, Skarb Państwa ponosi koszty przechowywania pojazdów, które powstały po upływie terminu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, wobec pojazdów, których 6-miesięczny termin od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od dnia 11 czerwca 2009 r. do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Z literalnego brzmienia powołanego przepisu wynika, że wyłącznie w zakresie tej wąskiej grupy pojazdów, których 6-miesięczny termin upływał w okresie od 11 czerwca 2009 r. do 3 września 2010 r. koszty jest zobowiązany ponieść Skarb Państwa – naczelnik właściwego urzędu skarbowego. A contrario, w przypadku gdy termin 6-miesięczny nie upłynął w zakreślonym ustawą okresie, naczelnik urzędu nie ponosi tych kosztów.
W przypadku wszystkich pojazdów objętych wnioskiem W. J., termin 6-miesięczny, o którym mowa w art. 130a ust. 10 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, nie upłynął w terminie wskazanym w art. 13 przepisów przejściowych ustawy nowelizującej.
Naczelnik Urzędu Skarbowego w Lublińcu zwrócił uwagę, że w przypadku pojazdu [...] (poz.12 we wniosku o rozstrzygniecie, sporu) – przejście pojazdu na własność Skarbu Państwa orzeczono decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], a nie decyzją z dnia [...] października 2009 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozstrzygania sporu o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz sporu kompetencyjnego między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
W sprawie powstał spór kompetencyjny pomiędzy Starostą Lublinieckim a Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w Lublińcu o rozpoznanie żądania W. J. z 19 grudnia 2013 r. o wypłatę wynagrodzenia z tytułu poniesionych kosztów oraz wykonania dozoru nad pojazdami usuniętymi z drogi publicznej.
Stosownie do treści art. 130a ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i cytowanej ustawy. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. Przepis ten został dodany przez art. 1 pkt 10 lit. k/ ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 152, poz. 1018), zmieniającej z dniem 4 września 2010 r. ustawę – Prawo o ruchu drogowym. W tej ostatnio powoływanej ustawie zmieniającej zamieszczone zostały również regulacje międzyczasowe. Nowela ta w art. 13 rozstrzygnęła o kosztach przechowywania pojazdów, które powstały po upływie terminu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 ustawy – Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu dotychczasowym. Podkreślić przy tym należy, że rozstrzygając o kosztach, ustawodawca wskazał ogólnie na Skarb Państwa, bez wskazania statio fisci. Jednocześnie jednak nie rozstrzygnięto w sposób odmienny, niż wskazany w znowelizowanym przepisie art. 130a ust. 10h ustawy – Prawo o ruchu drogowym, o organie orzekającym w tego rodzaju przypadkach. Zgodnie z tym przepisem decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta (zdanie drugie powyższego przepisu). Taki też pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w postanowieniach z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt I OW 95/12, z dnia 13 lipca 2012 r., sygn. akt I OW 93/12, który to pogląd Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela.
Uwzględniając powyższe regulacje stwierdzić należy, że organem właściwym w rozpoznawanej sprawie jest Starosta Lubliniecki. Wniosek o przyznanie wynagrodzenia za dozór został złożony 19 grudnia 2013 r. Oznacza to, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte po nowelizacji art. 130a ustawy – Prawo o ruchu drogowym i dodania do niego ust. 10h w obowiązującym nadal brzmieniu. Ten zaś przepis wprost wskazuje starostę jako organ właściwy do załatwienia tego rodzaju wniosków.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.