Uzasadnienie
Wnioskiem z 24 lutego 2012 r. Wojewoda Lubuski wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego jaki powstał pomiędzy tym organem, a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Zielonej Górze, wobec przekazania Wojewodzie przez Kolegium do załatwienia wg właściwości (art. 65 § 1 k.p.a.) zażalenia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na postanowienie Powiatowego Zarządu Dróg w Nowej Soli w sprawie uzgodnienia rozwiązania projektowego drogi powiatowej.
Wojewoda Lubuski we wniosku wyjaśnił, że Samorządowe Kolegium przesyłając zażalenie wg właściwości powołało się na art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), zgodnie z którym wojewoda jest organem właściwym w sprawie dróg wojewódzkich i krajowych, a zatem organem wyższego stopnia w sprawie uzgodnień projektowych dotyczących tych dróg. Zdaniem Wojewody stanowisko Kolegium jest niezasadne, gdyż stosownie do tej ustawy wojewoda jest organem odwoławczym tylko, jeżeli idzie o decyzje o zezwoleniu na realizację drogi powiatowej lub gminnej, co wynika z art. 11g ust. 1 pkt 1. Wojewoda podkreślił, że postanowienie nie zostało wydane na podstawie przepisów ww. ustawy, ale na podstawie art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), a stosownie do art. 19 ust. 2 pkt 3 tej ustawy zarządcą drogi powiatowej jest zarząd powiatu, zatem organ wyższego stopnia powinien być ustalany na zasadach ogólnych, wynikających z k.p.a. W ocenie Wojewody organem właściwym w sprawie jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze na zasadach ogólnych, bowiem ww. ustawy nie określają organu wyższego stopnia co do zarządu powiatu sprawującego funkcję zarządcy drogi powiatowej.
Odpowiadając na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze stwierdziło, że podtrzymuje stanowisko zawarte w piśmie przekazującym zażalenie Wojewodzie do rozpatrzenia wg właściwości i podniosło, że z art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, a także organy właściwe w sprawach i jej przepisy powinny mieć w sprawie zastosowanie. Zdaniem Kolegium zamiarem ustawodawcy jeśli idzie o budowę dróg publicznych było powierzenie wszelkich spraw z tym związanych wojewodom, co też wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych. Wobec tego Kolegium wniosło o wskazanie Wojewody jako organu właściwego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Negatywny spór kompetencyjny w sprawie powstał z tego względu, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze uważa, iż właściwość organu do rozstrzygnięcia zażalenia na postanowienie Państwowego Zarządu Dróg w Nowej Soli powinna być ustalona na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), dalej "specustawa", zaś Wojewoda Lubuski stwierdził, że podstawą powinny być przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Postanowienie Powiatowego Zarządu Dróg w Nowej Soli, od którego wniosła zażalenie Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, zostało wydane na podstawie art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), dalej "ustawa o drogach". Postępowanie prowadzone na podstawie tego przepisu jest odrębnym od postępowania w sprawie wydania decyzji o realizacji drogi publicznej i nie prowadzonym w ramach przepisów "specustawy". Nie można zatem zasad dotyczących właściwości organów, wynikających ze specustawy przenosić na to postępowanie, bowiem w tym zakresie rządzi się ono odrębnymi zasadami.
Aktem generalnym regulującym zasady postępowania administracyjnego jest Kodeks postępowania administracyjnego, a odmienne uregulowania mogą zawierać ustawy szczególne. Toteż zasadą jest obowiązywanie k.p.a., o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Dotyczy to również organów wyższego stopnia nad organami jednostek samorządu terytorialnego.
Artykuł 17 pkt 1 k.p.a. stanowi, że organami wyższego stopnia nad organami jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Zasadą jest zatem, że organem wyższego stopnia jest zawsze samorządowe kolegium, chyba że przepis szczególny wskazuje inny organ lub odwrotnie, jeżeli przepis szczególny nie wskazuje organu wyższego stopnia, jest nim samorządowe kolegium odwoławcze.
W niniejszej sprawie, aby mogła być wyłączona zasada wynikająca z art. 17 pkt 1 k.p.a. ustawa o drogach musiałaby wskazywać organ wyższego stopnia w stosunku do wydającego rozstrzygnięcie na podstawie art. 43 ust.
2. Jednak żaden jej przepis regulacji w tej kwestii nie zawiera. Jeżeli natomiast postępowanie, w ramach którego wydano postanowienie na podstawie art. 43 ust. 2 ustawy o drogach, jest prowadzone w ramach postępowania dotyczącego zezwolenia na realizację drogi, wydanego na podstawie przepisów spec ustawy, to ta ustawa musiałaby zawierać regulację w tej materii. Nie czyni ona tego, co też z punktu widzenia techniki legislacyjnej nie jest możliwe.
Wobec tego, że przepisy szczególne, na podstawie których wydano postanowienie nie regulują kwestii organu wyższego stopnia, zastosowanie w sprawie ma art. 17 pkt 1 k.p.a.
Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).