Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 8 marca 2016 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Z., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Z., wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Z. a Wójtem Gminy B. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosków K. K. (dalej, jako: "wnioskodawca"): z dnia 27 sierpnia 2015 r. o skierowanie do domu pomocy społecznej oraz z dnia 26 stycznia 2016 r. o przyznanie zasiłku stałego.
W uzasadnieniu wniosku wyjaśniono, że wnioskodawca dnia 17 lipca 2015 r. trafił do Szpitala Miejskiego w Z. przy ul. [...] po znalezieniu w dzielnicy [...] nieprzytomnego, w stanie skrajnego wycieńczenia.
Przy piśmie z dnia 27 sierpnia 2015 r. przekazano do MOPR w Z. dokumentację z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego z wnioskodawcą, ostatnio zamieszkałego w Z., ubiegającego się o umieszczenie w domu pomocy społecznej.
Decyzjami z dnia [...] września 2015 r. Prezydent Miasta Z. orzekł o skierowaniu, odpłatności oraz umieszczeniu w domu pomocy społecznej w Z. wnioskodawcy na pobyt czasowy od 2 września 2015 r. do 30 listopada 2015 r., gdzie w dniu 2 września 2015 r. wnioskodawca został umieszczony.
Dnia 8 września 2015 r. MOPR w Z. uzyskał informację, że wnioskodawca ostatnie miejsce stałego zamieszkania oraz zameldowania posiadał w B. [...] w Gminie B. W związku z tym, przeprowadzono rozmowę z wnioskodawcą w celu wyjaśnienia jego faktycznej sytuacji osobistej. Wnioskodawca stwierdził, że po rozwodzie, którego daty nie pamięta, wyjechał do siostry zamieszkałej w B. Z uwagi na pogorszenie jego stanu zdrowia, potrzebę hospitalizacji, a co za tym idzie konieczność uzyskania ubezpieczenia zdrowotnego siostra zameldowała go u siebie. Po okresie rehabilitacji mieszkał nadal u siostry, jednak po pewnym czasie popsuła się ich relacja i wyprowadził się. Postanowił powrócić do Z. Jak podał, w 2013 r. zamieszkał u kolegi w Z. przy ul. [...], który jednak po pewnym czasie zmarł (nie był w stanie podać dokładnej daty zgonu kolegi). Wnioskodawca stał się osobą bezdomną - spał pod mostem, w piwnicach, utrzymywał się z pracy dorywczej, nie korzystał również z jakiejkolwiek pomocy MOPR w Z. W związku z ujawnieniem w toku postępowania ostatniego miejsca stałego zameldowania, które wnioskodawca posiadał w Gminie B., MOPR w Z. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2015 r. o skierowaniu, odpłatności oraz umieszczeniu w domu pomocy społecznej na pobyt czasowy od 2 września 2015 r. do 30 listopada 2015 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzjami z dnia [...] stycznia 2016 r. (trzema) stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] września 2015 r. o skierowaniu, odpłatności oraz umieszczeniu w domu pomocy społecznej. W związku z faktem, iż decyzje te doręczono organowi dopiero 7 stycznia 2016 r. postanowiono (po rozmowach z Gminnym Ośrodkiem Pomocy Społecznej w Gminie B. - właściwym miejscowo z uwagi na ostatni meldunek) o przedłużeniu pobytu wnioskodawcy kolejno na miesiąc grudzień 2015 r., a następnie na okres od 1 stycznia 2016 r. do 17 stycznia 2016 r. w celu zabezpieczenia go w niezbędną pomoc. Jak wskazano, wnioskodawca zwrócił się z wnioskiem o ponowne rozparzenie sprawy zakończonej decyzjami z dnia [...] stycznia 2016 r. Jak podał organ, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2016 r. o skierowaniu do domu pomocy społecznej. Wnioskodawca złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
W związku z przedstawionym powyżej stanem faktycznym, w ocenie organu gminą właściwą w przedmiotowej sprawie jest Gmina B., zgodnie z art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.). W sprawie należało bowiem ustalić czy K.K., jako osoba ubiegająca się o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, posiadał miejsce zamieszkania, a jeżeli go nie posiadał to, czy jest osobą bezdomną. W pierwszym przypadku o właściwości organu decydują wymogi określone w art. 25 K.c., a w drugim - warunki określone w art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem organu, w przypadku K. K. nie można wskazać miejscowości będącej miejscem zamieszkania. Mimo, iż pierwotnie zainteresowany oświadczył, że mieszka w Z. przy ul. [...], to w toku prowadzonego postępowania na jaw wyszło, że nie ma możliwości pobytu we wskazanym lokalu z uwagi na śmierć osoby, która posiadała do niego tytuł prawny. W związku z utratą możliwości zamieszkiwania ze znajomym stał się osobą bezdomną. Jak wynika ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji K. K. w dniu wydania decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej był osobą bezdomną, nie jak początkowo błędnie założono - mieszkańcem Z. Ww. składając wniosek o umieszczenie w domu pomocy społecznej z dnia 27 sierpnia 2015 r. był osobą bezdomną, przebywał w szpitalu, nie zamieszkiwał w żadnym lokalu oraz nie był już nigdzie zameldowany.
W związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji MOPR w Z. dotyczących skierowania i umieszczenia w domu pomocy oraz odpłatności z pobyt w domu pomocy, wnioski K. K. z dnia 27 sierpnia 2015 r. oraz kolejne dotyczące umieszczenia go w DPS, jak i o przyznanie zasiłku stałego przesłane zostały zgodnie z właściwością do Gminy B. Gmina B. powołuje się na tezę jakoby K. K. nie był osobą bezdomną z uwagi na fakt, iż wniosek dotyczący skierowania do Domu Pomocy Społecznej w Z. przy ul. [...] z dnia 27 stycznia 2016 r. oraz wniosek dotyczący przyznania zasiłku stałego z dnia [...] stycznia 2016 r. złożone zostały z uwagi na przeprowadzenie wywiadów środowiskowych w miejscu pobytu, tj. Domu Pomocy Społecznej w Z. przy ul. [...] i wskazuje, że dom pomocy społecznej spełnia kryteria lokalu mieszkalnego, zatem nie można uznać ww. za osobę bezdomną i to Gmina Z. jest właściwa do rozpatrywania tych wniosków. W momencie składania wskazanych wniosków K. K. przebywał na terenie domu pomocy społecznej, jednak nie ma to znaczenia w kwestii pierwotnego ustalenia właściwości w sprawie. Rozumowanie zakładające w tym przypadku uznanie domu pomocy społecznej za miejsce zamieszkania w trakcie toczącego się postępowania mającego dopiero ustalić powiat czy gminę właściwą w sprawie oznaczałoby bezprzedmiotowość toczącego się postępowania w ogóle. K. K. znalazł się w domu pomocy społecznej w wyniku błędnego ustalenia jego miejsca zamieszkania. W momencie, w którym z całą pewnością ustalono, że ww. jest osobą bezdomną a ostatnim miejscem gdzie posiadał stały meldunek była Gmina B., dokonano orzeczeniami SKO w [...] eliminacji z obrotu prawnego wadliwie wydanych decyzji dot. skierowania oraz umieszczenia K. K. w DPS.
W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy B. wniósł o uznanie, że organem właściwym do wydania decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej i przyznania zasiłku stałego K. K. jest Prezydent Miasta Z. W uzasadnieniu wskazano, że dnia 3 lutego 2016 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. wpłynęły wnioski K. K., zam. w Domu Pomocy Społecznej przy ul. [...] w Z.: 1) wniosek z dnia 26 stycznia 2016 r. w sprawie przyznania zasiłku stałego od lutego 2016 r., 2) wniosek z dnia 27 stycznia 2016 roku o umieszczenie (należy domniemywać: skierowanie) do Domu Pomocy Społecznej Nr [...] (w Z.) na pobyt stały.
Przekazując powyższe wnioski do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Z., Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w B. powołał się na art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Stwierdzono, że miejscem zamieszkania K. K. w dacie składania wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej na pobyt stały i wniosku o przyznanie zasiłku stałego od lutego 2016 r. jest Dom Pomocy Społecznej Nr [...] przy ul. [...] w Z., zatem nie można uznać K. K. za osobę bezdomną, a tym samym nie można zastosować w tej sprawie art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.
Organ podkreślił, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu kierowania jej do domu pomocy społecznej. Natomiast zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z ar. 25 K.c. jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Zgodnie z orzecznictwem, na miejsce zamieszkania, w świetle art. 101 ust 1 ustawy o pomocy społecznej wskazują dwie przesłanki: fakt przebywania i zamiar stałego pobytu, które muszą wystąpić łącznie. W sprawie K. K. obie te przesłanki zostały spełnione. Zamieszkuje on w Domu Pomocy Społecznej w Z. (gmina Z.) i ma zamiar przebywać tam nadal, co wynika ze złożonego w dniu 27 stycznia 2016 r. wniosku, a także z rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego dnia 27 stycznia 2016 r. Tam też koncentrują się jego sprawy życiowe.
W ocenie organu, w sprawie nie można zastosować art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej za bezdomną uważa się osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i niezameldowaną na pobyt stały oraz osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Przesłanki sprecyzowane dla obu kategorii osób muszą występować łącznie. Ponieważ K. K. nie posiada stałego zameldowania, dotyczyć go może regulacja obejmująca pierwszą grupę osób, dlatego istotna jest odpowiedź na pytanie, czy K. K. zamieszkuje w lokalu mieszkalnym. Takim lokalem w rozumieniu art. 2 ust.1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, do której odsyła art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, jest lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Nie jest lokalem mieszkalnym pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Zgodnie z orzecznictwem, dom pomocy społecznej spełnia kryteria lokalu mieszkalnego w rozumieniu omawianych przepisów. Dom pomocy społecznej służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych i opiekuńczych, przebywanie w nim nie może być traktowane jako krótkotrwały pobyt w rozumieniu ustawy o ochronie praw lokatorów.
W związku z tym, że ustawodawca wprowadził zasadę, że właściwą do udzielenia pomocy społecznej jest gmina miejsca zamieszkania osoby, to ta właśnie gmina zobowiązana jest do wydania decyzji w sprawie udzielenia pomocy. Natomiast gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały powinna być brana pod uwagę jedynie wtedy, gdy osoba nie ma żadnego miejsca zamieszkania, tj. miejsca, w którym przebywa z zamiarem stałego pobytu. Mając powyższe na względzie, organ stwierdził, że K.K. w dacie składania wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej na pobyt stały oraz wniosku o zasiłek stały nie jest osobą bezdomną. Miejscem jego zamieszkania jest Dom Pomocy Społecznej przy ul. [...] w Z., co w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 25 K.c. stanowi o spełnieniu ustawowej przesłanki zamieszkiwania na terenie Gminy Z. W związku z tym, organem właściwym do załatwienia wniosków o skierowanie do domu pomocy społecznej na pobyt stały i przyznania zasiłku stałego jest Prezydenta Miasta Z. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) - dalej w skrócie: "P.p.s.a", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).
W niniejszej sprawie, spór zainicjowany wnioskiem ma charakter negatywnego sporu o właściwość, albowiem oba organy uznają się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku K. K. o skierowanie do domu pomocy społecznej i przyznanie zasiłku stałego.
Właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Natomiast w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2).
Stosownie do art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej za osobę bezdomną należy rozumieć osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powołany przepis przewiduje, zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie (łącznie).
Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) pod pojęciem "lokal mieszkalny" należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych.
Odnosząc powyższy stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, należało, zatem w pierwszej kolejności rozważyć, czy K. K. jest osobą posiadającą miejsce zamieszkania, czy też jest osobą bezdomną.
Z akt sprawy wynika, że K. K. obecnie przebywa w Domu Pomocy Społecznej w Z., gdzie trafił ze szpitala. Jest osobą wymagającą całodobowej opieki i wymagał pomocy z uwagi na brak miejsca zamieszkania i stan zdrowia. Do szpitala trafił z ulicy, nieprzytomny, w stanie skrajnego wycieńczenia, jako osoba bezdomna. Jak ustalono, ostatnie miejsce stałego zamieszkania oraz zameldowania posiadał w B. [...] w Gminie B. W tej sytuacji nie można uznać, że K. K. ma miejsce zamieszkania w Z. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wnioskodawcę należy uznać za osobę bezdomną, co wynika z akt sprawy. Konsekwencją powyższego jest uznanie, że w świetle art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej organem właściwym do rozpatrzenia wniosku (wniosków) o skierowanie do domu pomocy społecznej oraz o przyznanie zasiłku stałego jest Wójt Gminy B., jest to, bowiem gmina ostatniego miejsca jego zameldowania na pobyt stały.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji