Uzasadnienie
Prezydent Miasta [...] reprezentowany przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] pismem z 26 kwietnia 2022 r., nr [...], wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy Prezydentem Miasta [...] reprezentowanym przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...], a Prezydentem Miasta [...] reprezentowanym przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (dalej również: "uczestnik"), poprzez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku T. U. (dalej również: "zainteresowany") o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego oraz świadczenia pieniężnego na zakup posiłków.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że pismem z 14 kwietnia 2022 r., nr [...] Prezydent Miasta [...] reprezentowany przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działając w oparciu o art. 65 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "kpa") oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm., dalej: "ups"), przekazał Prezydentowi Miasta [...] - Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Rodzinie w [...], według właściwości, dokumentację dotyczącą rozpatrzenia ww. wniosku zainteresowanego.
Organ wnioskujący ustalił, że T. U. jest zameldowany na pobyt stały w [...], ul. [...], jednak nie zamieszkuje pod tym adresem. Wskazał, że z zebranej w sprawie dokumentacji wynika, że zainteresowany od kilku miesięcy zamieszkuje u swojej kuzynki w [...], pod adresem: ul. [...] i tam prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Ze względu na przewlekłe schorzenia leczy się w poradni ortopedycznej z powodu zwyrodnień stawu obojczykowo - barkowego. Jego lekarzem rodzinnym jest lekarz w Przychodni [...] w [...]. Przytaczając powyższą argumentację organ wnioskujący uznał, że centrum życiowe zainteresowanego znajduje się w [...], gdzie on obecnie zamieszkuje. Prezydent Miasta [...] powołał się również na oświadczenie zainteresowanego, z którego wynika, że planuje on pozostać w tym mieście kolejnych kilka miesięcy, aby nie tylko zakończyć leczenie, ale w przyszłości podjąć w nim zatrudnienie i wynająć mieszkanie. Z poczynionych ustaleń wynika też, że w związku z tym T. U. stara się o uzyskanie dotacji na prowadzenie działalności gospodarczej.
W odpowiedzi na wniosek, Prezydent Miasta [...], reprezentowany przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z 14 kwietnia 2022 r. Potwierdził, że zainteresowany od października 2021 r. zamieszkuje na terenie Miasta [...], korzystając z nieodpłatnej możliwości pobytu w lokalu mieszkalnym pozostającym w dyspozycji kuzynki (zajmuje jeden pokój w jej mieszkaniu przy ul. [...] w [...]). Miejscem zameldowania na stałe pozostaje [...] (mieszkanie matki, ul. S. B.). Organ ustalił, że zainteresowany jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...], nie osiąga dochodu, a ostatni zasiłek chorobowy wypłacany przez ZUS otrzymał w styczniu 2022 r. Podkreślił, że pobyt zainteresowanego w [...] koncentruje się na korzystaniu z usług poradni specjalistycznej w ramach leczenia ortopedycznego, a pogorszenie stanu zdrowia i wynikająca wyłącznie z tego faktu zmiana miejsca dotychczasowego pobytu, nie determinują zmiany właściwości miejscowej gminy w rozumieniu art. 101 ust. 1 ups w zw. z art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U z 2020 r., poz. 1740 ze zm., dalej: "kc"). Zdaniem uczestnika, zainteresowany ma pełną możliwość powrotu do miejsca zamieszkania w [...], natomiast w [...] perspektywa jego życia i funkcjonowania samodzielnie pozostaje wyłącznie w sferze bliżej niesprecyzowanych założeń. Z ustaleń organu wynika również, że zainteresowany pomimo złożonego oświadczenia z 21 lutego 2022 r., nie podjął starań o czasowy meldunek w miejscu aktualnego zamieszkania, a co za tym idzie, nie posiada kontaktu z właściwym miejscowo urzędem pracy. Zdaniem uczestnika, okoliczności sprawy wskazują, że stan zdrowia zainteresowanego może uniemożliwiać mu obecnie podjęcie czynnego działania w poszukiwaniu zatrudnienia. Okoliczności sprawy wskazują raczej na tymczasową konieczność zmiany miejsca zamieszkania na teren Miasta [...], niż rzeczywistą wolę w tym zakresie. W opinii organu, brak jest możliwości jednoznacznego stwierdzenia skoncentrowania centrum życiowego strony w miejscu obecnego pobytu. Zainteresowany pozostaje związany z Miastem [...], gdzie utrzymuje status ewidencyjny, pozostając w kompetencji działania Powiatowego Urzędu Pracy w [...], gdzie jako bezrobotny bez prawa do zasiłku (z zameldowaniem na terenie [...]), jest zobligowany do bezpośredniego kontaktu z urzędem, a potencjalna oferta pracy prawdopodobnie będzie umiejscowiona w bliskim położeniu.
Prezydent Miasta [...] wskazał też, że zainteresowany pozostaje w trakcie postępowania rozwodowego, żona wraz z dwójką małoletnich dzieci mieszka poza granicami kraju, co również, jego zdaniem, nasuwa wątpliwości, czy zmiana miejsca pobytu bez próby uregulowania jej w sposób formalny i pozostawanie mieszkańcem [...] oraz wskazanie [...] jako docelowego miejsca zamieszkania, nie jest podyktowane wyłącznie próbą uchylania się od poniesienia zobowiązań opiekuńczych (kwestia skutecznego doręczenia, odbioru wezwań czy innej korespondencji).
Konkludując organ stwierdził, że całokształt okoliczności faktycznych w sprawie nie wskazuje aby można było przyjąć inną właściwość miejscową niż właściwość Prezydenta Miasta [...]. Podkreślił tymczasowy, związany ze stanem zdrowia, charakter pobytu zainteresowanego w [...] i wskazał, że w przywołanych wyżej okolicznościach sprawy oraz w świetle obowiązujących przepisów, MOPS w [...], jako gmina w rozumieniu art. 101 ust. 1 ups, jest jednostką właściwą miejscowo do rozpatrzenia wniosku o przyznanie T. U. pomocy w formie zasiłku okresowego oraz świadczenia pieniężnego na zakup posiłku. Zauważył, że norma art. 101 ust. 3 ups daje wprawdzie możliwość rozstrzygania w sprawie świadczeń pomocy społecznej również i gminom miejsca pobytu wnioskodawcy, niemniej jego zastosowanie wymaga jednocześnie wystąpienia w danej sprawie tzw. okoliczności nadzwyczajnych, szczególnych, na tyle wyjątkowych, aby można było przyjąć, iż gmina miejsca pobytu, a nie zamieszkania osoby, winna podjąć działania w zakresie złożonego wniosku o pomoc.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej "ppsa"), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 ppsa, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 kpa). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych jest objęte właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 ppsa).
Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w tej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta [...] a Prezydentem Miasta [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku T. U. o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego oraz świadczenia pieniężnego na zakup posiłków. Pozostające w sporze organy nie mają wspólnego organu wyższego stopnia (§ 1 pkt 9 lit. a i § 1 pkt 9 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych, Dz. U. z 2003 r., Nr 198, poz. 1925), zatem Naczelny Sąd Administracyjny był właściwy do rozstrzygnięcia sprawy.
Przystępując do rozstrzygnięcia sporu zainicjowanego wnioskiem Prezydenta Miasta [...] należy zwrócić uwagę, że właściwość miejscową gminy w sprawach z zakresu pomocy społecznej reguluje art. 101 ups. W ust. 1 przywołanej normy prawnej ustanowiono zasadę, zgodnie z którą, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od zasady tej przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych - w myśl art. 101 ust. 2 ups wobec tych osób właściwą miejscowo jest gmina ostatniego ich miejsca zameldowania na pobyt stały. Ponadto, w przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu (art. 101 ust. 2 a). natomiast w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców, o których mowa w art. 5 a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 3 ustawy). Z powołanego przepisu wynika, że co do zasady, o właściwości miejscowej organów gminy w sprawach z zakresu pomocy społecznej decyduje miejsce zamieszkania strony.
Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach Kodeksu Cywilnego. Z art. 25 kc wynika, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle przywołanej normy o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Oznacza to, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, to jednak o ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różne okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe. Należy jednocześnie zauważyć, że samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego (zob. postanowienia NSA: z 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I OW 154/09, z 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08, z 2 września 2009 r., sygn. akt I OW 85/09).
Poza sporem w sprawie pozostaje, że zainteresowany nie jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ups - jest zameldowany na pobyt stały w [...] w mieszkaniu matki (adres: ul. [...]), a od października 2021 r. zamieszkuje w mieszkaniu kuzynki, w R. (pod adresem: [...], ul. H.). Z akt sprawy wynika również, że na datę złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej przebywał w [...]. Ponadto w oświadczeniu z 22 lutego 2022 r. zainteresowany wskazał, że w mieszkaniu kuzynki prowadzi odrębne gospodarstwo domowe i planuje pozostać w tym mieście, aby nie tylko zakończyć leczenie, ale w przyszłości podjąć tam zatrudnienie i wynająć mieszkanie. Zadeklarował również zamiar złożenia wniosku o dotację na prowadzenie działalności gospodarczej w R. (oświadczenie na piśmie złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego zeznania).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego aktualne centrum spraw życiowych zainteresowanego znajduje się w R., który jest nie tylko miejscem jego aktualnego pobytu, ale i ośrodkiem osobistych spraw, a tym samym jego miejscem zamieszkania w rozumieniu art. 101 ust. 1 ups w zw. z art. 25 kc. Z tego względu, jako organ właściwy w sprawie należało wskazać Prezydenta Miasta [...].
Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ppsa, postanowił jak w sentencji.