Uzasadnienie
Prezydent Miasta B. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta L. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku L.O. o przyznanie zasiłku okresowego.
W uzasadnieniu wniosku podał, że Prezydent Miasta L. przy piśmie z dnia 2 października 2012 r., zgodnie z właściwością przekazał mu do rozpoznania wniosek L.O. o przyznanie zasiłku okresowego, wraz z przeprowadzonym z nim wywiadem środowiskowym. W piśmie tym wskazał, że L.O. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Obecnie zamieszkuje on w L. w altanie działkowej przy ul. [...]. W konsekwencji Prezydent Miasta L. stwierdził, że w świetle art. 101 ust. 2 cyt. ustawy o pomocy społecznej organem właściwym do rozpoznania wniosku L.O. o przyznanie zasiłku okresowego jest Prezydent Miasta B., gdyż jest to Gmina ostatniego miejsca zameldowania go na pobyt stały.
W ocenie Prezydenta Miasta B. nie jest on właściwy do rozpoznania przedmiotowej sprawy. Wskazał, że wprawdzie L.O. jest zameldowany na pobyt stały w lokalu położonym w B. przy ul. [...], to jednak w nim nie zamieszkuje, z uwagi na utratę tytułu prawnego. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że miejscem jego zamieszkania jest L. Z tym miastem wiąże on bowiem swoje plany na przyszłość i koncentruje interesy życiowe. Obecnie jest on zameldowany w L. przy ul. [...] na pobyt czasowy w mieszkaniu syna, w którym przebywa w okresie zimowym. Według jego oświadczeń, w okresie letnim zamieszkuje w altanie działkowej przy ul. [...] w L. Ponadto w mieście tym jest on zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako bezrobotny i poszukuje w nim zatrudnienia. Zdaniem Prezydenta Miasta B. okoliczność, że L.O. przez większą część roku zamieszkuje u syna, nie pozwala na uznanie, że jest on osobą bezdomną. Status ten posiadałby on bowiem wyłącznie w okresie letnim, w którym z własnego wyboru przebywa w działkowej altanie, która jest wyposażona w meble, łóżko, telewizję, energię elektryczną, wodę i gaz. W konsekwencji wnioskodawca stwierdził, że skoro L.O. nie jest osobą bezdomną, a miejscem jego zamieszkania jest L., to organem właściwym do załatwienia jego sprawy jest Prezydent Miasta L. Prezydent Miasta L. w odpowiedzi na wniosek przyznał, że po dokładnej analizie dokumentów i uzupełnieniu informacji o sytuacji osobistej L.O. ubiegającego się o świadczenie z pomocy społecznej, zasadne jest przyjęcie, że organem właściwym do rozstrzygnięcia jego sprawy jest Prezydent Miasta L. Za taką oceną przemawia fakt, że jego sytuacja uległa zmianie i od dnia 22 października 2012 r. nie jest on już osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, przebywa on bowiem w L. przy ul. [...] w lokalu mieszkalnym należącym do jego syna, który udostępnił mu miejsce do spania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art.15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).
Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta B. a Prezydentem Miasta L., albowiem oba ww. organy uznawały się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku L.O. o przyznanie zasiłku okresowego. Wniosek niniejszy jest dopuszczalny, bowiem organy te nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia.
Przepisem określającym właściwość miejscową gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej jest art. 101 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Zgodnie z jego treścią, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W przypadku osoby bezdomnej, właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały.
Definicję pojęcia osoby bezdomnej określa art. 6 pkt 8 powołanej ustawy. Przepis ten stanowi, że jest nią osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także niezamieszkała w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Przewiduje on zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie.
Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 63 ze zm., dalej w skrócie K.c.). Zgodnie z art. 25 K.c., miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle cytowanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu).Z unormowania tego wynika, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, to jednak o ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różne okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 164/08 i z dnia 2 września 2009r. sygn. akt I OW 85/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Odnosząc powyższy stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, iż w przypadku L.O. obie wymienione w tym przepisie przesłanki spełnia miasto L. Prezydent Miasta L. przyznał ten fakt w odpowiedzi na wniosek. Z akt sprawy wynika, że L.O. jest zameldowany w L. przy ul. [...] na pobyt czasowy w mieszkaniu syna. Z miastem tym wiąże plany na przyszłość i koncentruje interesy życiowe. Ponadto w L. w Powiatowym Urzędzie Pracy jest on ujęty w rejestrze osób bezrobotnych i w tym mieście poszukuje pracy. Powyższe ustalenia upoważniają do stwierdzenia, że miejscem zamieszkania L.O. jest miasto L. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do treści art. 101 ust. 1 cyt. ustawy o pomocy społecznej, uznał, że organem właściwym do rozpoznania jego wniosku o przyznanie zasiłku okresowego jest Prezydent Miasta L. i w oparciu o art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.