Uzasadnienie
Zastępca Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., działający z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy S. wnioskiem z dnia 29 grudnia 2016 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy S. a Wójtem Gminy W. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o udzielenie K. T. oraz jej córce pomocy w formie pokrycia kosztów pobytu i wyżywienia w Stowarzyszeniu na Rzecz Kobiet w [...].
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 4 listopada 2016 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w W. wpłynęło podanie K. T. o udzielenie jej oraz jej córce pomocy w formie pokrycia kosztów pobytu i wyżywienia w Stowarzyszeniu na Rzecz Kobiet w [...]. OPS w W. przy piśmie z dnia 15 grudnia 2016 r. powyższy wniosek przekazał według właściwości do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. Dyrektor MGOPS w S. w toku prowadzonego postępowania ustalił, że K. T. wraz z córką od dnia 4 sierpnia 2016 r., tj. od dnia opuszczenia Zakładu Karnego w [...], do dnia 28 listopada 2016 r. przebywała w Stowarzyszeniu na Rzecz Kobiet w [...], gmina S. K. T. do dnia 21 września 2010 r. zameldowana była na pobyt stały w G., gmina W. W miejscowości tej zainteresowana nie może jednak zamieszkać z uwagi na trwający od lat konflikt z rodziną. Obecnie zamieszkuje ona w K., gmina S. W ocenie Dyrektora MGOPS w S. K. T. jest osobą bezdomną. W takiej sytuacji gminą właściwą do rozpatrzenia jej wniosku jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały, tj. gmina W. W odpowiedzi na wniosek Kierownik OPS w W., działający z upoważnienia Wójta Gminy W., stwierdził, że podanie K. T. powinno być rozpatrzone przez MGOPS w S. K. T. na dzień złożenia wniosku o pokrycie kosztów pobytu i wyżywienia była mieszkanką Stowarzyszenia i była tam zameldowana na pobyt czasowy. Ponadto MGOPS w S. wcześniej uznał się za właściwy do przyznania zainteresowanej świadczeń rodzinnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.- dalej jako: "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uznaje się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).
W niniejszej sprawie spór, jaki zaistniał pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy S. a Wójtem Gminy W. jest sporem negatywnym, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku K. T. o udzielenie jej oraz jej córce pomocy w formie pokrycia kosztów pobytu i wyżywienia w Stowarzyszeniu na Rzecz Kobiet w [...].
Zagadnienie właściwości miejscowej organu w sprawach świadczeń z pomocy społecznej normuje art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm. - dalej jako "u.p.s."). W ust. 1 powołanego artykułu ustanowiono podstawową zasadę, zgodnie z którą właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie.
Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W orzecznictwie utrwalone jest jednak stanowisko, że przez miejsce zamieszkania - zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w art. 25 Kodeksu cywilnego - należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. O miejscu zamieszkania decydują łącznie dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Przesłanki te muszą wystąpić łącznie. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie jest czynnością prawną, a zatem nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby pozwalającego obiektywnie stwierdzić, że swą aktywność życiową aktualnie ześrodkowała ona w określonej miejscowości. Przy ustalaniu miejsca zamieszkania decydującego znaczenia nie może mieć samo zameldowanie. Zameldowanie nie dowodzi jeszcze zamieszkiwania w danej miejscowości, a tym samym adres zameldowania nie przesądza jeszcze o miejscu zamieszkania osoby fizycznej. Miejscem zamieszkania jest zatem miejscowość, w której koncentrują się czynności życiowe danej osoby, bez względu na adres jej zameldowania. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciagnięcie wniosku, że określona miejscowość obecnie jest głównym ośrodkiem działalności dorosłej osoby fizycznej. Ustalenie aktualnego miejsca zamieszkania osoby fizycznej nie wyklucza w przyszłości zmian w tym zakresie. Zamiar pobytu w obecnym miejscu zamieszkania nie jest bowiem równoznaczny z dążeniem do wieloletniego przebywania w danej miejscowości, czy też z brakiem jakichkolwiek planów co do ewentualnej zmiany w przyszłości miejsca zamieszkania. Na ocenę, jakie jest aktualne miejsce zamieszkania, nie ma więc wpływu okoliczność, czy dana osoba w przyszłości będzie chciała albo będzie zmuszona zmienić miejsce swego dotychczasowego zamieszkania. Jeżeli takie zmiany nastąpią, to będą one miały wpływ dopiero na właściwość organów w innych sprawach. Okoliczności te nie mogą mieć natomiast żadnego znaczenia przy rozstrzyganiu aktualnego żądania wnioskodawcy. W analizowanej kategorii spraw o właściwości miejscowej organu decyduje bowiem obecne miejsce zamieszkania strony ubiegającej się o konkretne świadczenia z pomocy społecznej.
Od zasady ustalania właściwości miejscowej gminy według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych. W myśl art. 101 ust. 2 u.p.s., w stosunku do tych osób właściwą miejscowo jest gmina ostatniego ich miejsca zameldowania na pobyt stały. Definicja pojęcia osoby bezdomnej na użytek przywołanej ustawy została zawarta w jej art. 6 pkt 8, zgodnie z którym, osobą bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Art. 6 pkt 8 u.p.s. przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. W przypadku każdego z nich określone przesłanki muszą być spełnione łącznie. Pierwsza sytuacja odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, natomiast druga dotyczy osoby, która nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym i jednocześnie posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma jednak możliwości zamieszkania.
Z ustaleń faktycznych poczynionych w niniejszej sprawie wynika, że K. T. była zameldowana na pobyt stały w G., skąd została wymeldowana dnia 21 września 2010 r. Obecnie wymieniona mieszka w K. na terenie gminy S. Z akt sprawy nie wynika jednak, w jakim lokalu K. T. zamieszkuje w K., czy zajmowane przez nią pomieszczenie jest lokalem mieszkalnym, czy w obecnym miejscu zamieszkania jest ona zameldowana na pobyt stały czy na pobyt czasowy. Żaden z organów pozostających w sporze nie podjął czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy w tym zakresie. Brak takich danych nie pozwala na pełną ocenę sytuacji prawnej K. T. Oznacza to, że ustalenia organów pozostających w sporze są niewystarczające. Dopiero ustalenie charakteru pobytu K. T. w K. oraz charakteru lokalu, w którym ona zamieszkuje pozwoli na ocenę czy zainteresowana może być obecnie uznana za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. oraz na rozstrzygnięcie, jaki organ aktualnie jest właściwy miejscowo do rozpatrzenia wniosku o udzielenie K. T. oraz jej córce pomocy w formie pokrycia kosztów pobytu i wyżywienia w Stowarzyszeniu na Rzecz Kobiet w [...] za okres od dnia 4 sierpnia do dnia 28 listopada 2016 r.
Wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość musi być poprzedzone dokładnym ustaleniem przez organy administracji stanu faktycznego sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest ani uprawniony ani zobowiązany do wyręczania organów w tym zakresie. Brak niezbędnych ustaleń oznacza, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu na podstawie art. 15 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji postanowienia.